II SA/Kr 887/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. P. i D. M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. P. i D. M. P. kwotę 5733 zł (słownie: pięć tysięcy siedemset trzydzieści trzy złotye) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Uzasadnienie: Decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r. ([...]), na podstawie art. 4 pkt 11,121 13, art. 5, art. 11, art. 12 ust. 7, art. 28 ust. 1, 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r. poz. 1161 z późn. zm.) Starosta [...] postanowił ustalić W. P. i D. M. – P., opłatę w wysokości dwukrotnej należności - w kwocie [...]zł. za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne R IIIa o pow. 0,0467 ha na działce nr [...] obręb Z., gmina Z., zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w terenie "RS" nieprzeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne; Organ podał, co następuje: Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, zaś wydanie takich decyzji, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 1 i 4 w/w ustawy), na wniosek inwestora. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt. 6 ww. ustawy) - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia w/w użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przypadku gruntów nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej, wydawanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Podstawą wszczęcia postępowania z urzędu stała się dokonana zmiana użytku rolnego RIIIa na użytek B (tereny mieszkaniowe) o pow. 0,0467 ha oraz ujawnienie budynku mieszkalnego i innego budynku niemieszkalnego na przedmiotowej działce. Zmiany użytku rolnego R llla na użytek B dokonano na wniosek W. P. i D. M. - P. na podstawie operatu inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania z dnia 31 maja 2016 r. Dla w/w działki nie odnaleziono decyzji zezwalających na jej wyłączenie z produkcji rolnej. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego stanowiących zabudowę zagrodową w ramach siedliska dla rolnika, zlokalizowanych na działce nr [...] w Z.. Decyzją z dnia 20 października 2011 r. ([...]) przeniesiono ww. decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz W. P. i D. M. – P.. Ustalono również, że działka nr [...] podzieliła się nm. in. na działkę nr [...]. Działka nr [...] znajduje się w terenie gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych oznaczonym na rysunku planu 06.RS.2, z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady, a w obszarach zainwestowania kubaturowego - tylko ogrodnicze i sady. Ponadto działka nie była objęta zgodą ministra na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolne i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z dnia 25 października 2018 r. [...]) odmówiono zmiany danych ewidencyjnych dla obrębu Z., gmina Z. dotyczących użytków działki nr [...] o pow. 0,8853 ha, w tym B-0,0467 ha, R III a 0,0386 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 stycznia 2019 r. ([...] i D. nie posiadają gruntów rolnych o powierzchni większej niż 1 ha, a tym samym nie prowadzą produkcji rolniczej. Na przedmiotowej działce również nie stwierdzono jakiejkolwiek działalności rolniczej, działka nie stanowi również działki siedliskowej. Działka nr [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków nadal oznaczona jest użytkiem B (tereny mieszkaniowe) o pow. 0,0467 ha i użytkiem rolnych R IIIa o pow. 0,0386 ha. Do postępowań dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji wiążące są zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Działka nr [...] przed rozpoczęciem inwestycji była określona w operacie ewidencji gruntów użytkiem rolnym R lll a, zatem stanowiła grunty rolne w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych (art.2 ust. 1). Użytek B (tereny mieszkaniowe) w ewidencji gruntów wskazuje na określony sposób użytkowania gruntu i odzwierciedla stan faktyczny istniejący na gruncie. Na podstawie oględzin ustalono, że działka w części oznaczonej użytkiem B (tereny mieszkaniowe) zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; w zachodniej części podjazd do budynku utwardzony kamieniem, chodniki, część gruntu utwardzona jest gruzem, pomiędzy tymi elementami trawniki i krzewy ozdobne. Zagospodarowanie części działki oznaczonej użytkiem B o pow. 0,0467 ha nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Grunt o pow. 0,0467 ha oznaczony użytkiem B (tereny mieszkaniowe) na działce nr [...], został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej. Działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania nie jest przeznaczona na cele nierolnicze. Faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonali aktualni właściciela działki W. P. i D. M. – P., którzy nie są rolnikami, nie posiadają gospodarstwa rolnego, a powstały na działce budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie jest związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i nie służy rolnikowi. Należność za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej obliczono jako iloczyn pow. gruntu podlegającego opłacie tj. 0,0467 ha i należności dla 1 ha użytków rolnych klasy R lll a tj. 320 595 zł. Zatem należność stanowi kwotę 14 971 zł 79 gr. Wspomnianą należność podwyższono dwukrotnie zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 w/w ustawy, co ogółem daje kwotę 29 943 zł 58 gr. Od ww. decyzji odwołanie złożył W. P., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 60 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 68 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na naliczeniu opłaty za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że naliczenie opłaty nie jest możliwe ze względu na przedawnienie obowiązku zapłaty opłaty; - art. 105 § 1 kpa polegającą na braku umorzenia postępowania w sytuacji, gdy ze względu na brak doręczenia decyzji ustalającej opłatę w terminie określonym w art. 68 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 60 pkt 7 i 67 ustawy o finansach publicznych, postępowanie stało się bezprzedmiotowe; - art. 6 i art. 8 w zw. z art. 80 kpa, art. 7 w zw. art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2020 r. ([...]) na podstawie art. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zmianami) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje, powtórzył ustalenia i motywy organu I instancji uznając je za własne. Odnosząc się do zarzutów odwołania podał: Wpływy z opłat nakładanych na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią niepodatkowe należności jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 ustawy o z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 67 w/w ustawy o finansach publicznych stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Jednakże nie można podzielić stanowiska odwołującego się jakoby zobowiązanie do uiszczenia opłaty powstało z dniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a zatem w 2016 r., a co za tym idzie uległo przedawnieniu. Powołany w odwołaniu odpowiednio stosowany art. 21 ustawy ordynacja podatkowa przewiduje bowiem dwa sposoby powstawania zobowiązań podatkowych, t.j. z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania oraz doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W pierwszym przypadku "związanie powstania zobowiązania z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego dokonuje się na mocy ustawy, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez strony stosunku prawnopodatkowego. Zobowiązania tego typu powstają niejako automatycznie, bez względu na wolę i zamiar podatnika. Jedyną przesłanką decydującą o ich powstaniu jest zaistnienie stanu faktycznego z którym ustawodawca łączy powstanie zobowiązania. Dlatego też ten rodzaj zobowiązań określa się jako powstające z mocy prawa. Cechą charakterystyczną tego typu zobowiązań, odróżniającą je od zobowiązań powstających poprzez doręczenie decyzji, jest brak działania organów podatkowych. Zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i jeżeli zostanie prawidłowo obliczone i zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia (z reguły w deklaracji) kwoty podatku, co określane jest mianem "samoobliczenia" (L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, WKP 202/el.). W drugim wypadku zobowiązania mogą powstać dopiero z dniem prawidłowego doręczenia - wydanej przez organ podatkowy - decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania. Ich powstanie jest nierozerwalnie związane z przeprowadzeniem procesu wymiaru zobowiązania, wydaniem decyzji i jej doręczeniem. Z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zobowiązanie do uiszczenia opłaty z tytułu wyłączenia faktycznego gruntów z produkcji rolnej lub leśnej powstaje z dniem doręczenia decyzji ustalającej taką opłatę. Wskazuje na to literalne brzmienie art. 28 ust. 1 tej ustawy. Organ administracji publicznej, aby ustalić zobowiązanie powinien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu określić jego wysokość, co jest uzależnione m.in. od ustalenia powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, istnienia lub braku decyzji o wyłączeniu, postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym zatem razie nie jest to zobowiązanie, które powstaje z mocy prawa. W rezultacie termin biegu przedawnienia tego zobowiązania rozpoczął swój bieg w dniu 4 lutego 2020 r., t.j. w dniu doręczenia przedmiotowej decyzji stronom. Tym samym zarzuty o przedawnieniu opłaty należy uznać za niezasadne. Na powyższe rozstrzygnięcie W. P. i D. M. – Potaczek złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 60 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość wydania przez starostę decyzji w sprawie ustalenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie jest ograniczona czasowo, - art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. polegające na braku ustalenia przez SKO momentu, w którym w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, - art. 107 § 3 w zw. z art. 15 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji bezzasadnie wskazał, że termin przedawnienia zobowiązania powstałego w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg 4 lutego 2020 r. tj. w dniu doręczenia przedmiotowej decyzji. W dniu doręczenia decyzji powstaje zobowiązanie podatkowe (odpowiednio zobowiązanie do zapłaty ustalonej opłaty), które może zostać ustalone w decyzji wydanej przez organ zanim wygaśnie jego kompetencja w tym zakresie - w ciągu 5 lat licząc od końca roku, w którym miało miejsce zdarzenie skutkujące powstaniem ogólnego obowiązku (analogicznie do obowiązku podatkowego na gruncie Ordynacji Podatkowej). Skarżący kontynuowali realizację inwestycji po przeniesieniu na nich pozwolenia na budowę decyzją z dnia 20 października 2011 r. Skarżący już w momencie nabycia gruntu umową sprzedaży z dnia 3 października 2011 r. zamierzali kontynuować budowę budynku mieszkalnego, który z uwagi na to, iż nie byli oni rolnikami, nie mógł wchodzić w skład gospodarstwa rolnego. Momentem faktycznego wyłączenie gruntu z produkcji był moment przeniesienia pozwolenia na budowę, a więc 20 października 2011 r. albo nawet sam moment sprzedaży nieruchomości, a więc 3 października 2011 r. W dacie sprzedaży postępowała już budowa budynku mieszkalnego, a jednocześnie odpadła fikcja prawna braku konieczności zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym w związku z tym, że działka przestała wchodzić w skład gospodarstwa rolnego. Nadto podniesiono, że uzasadnienie prawne przedstawione przez SKO w odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu jest krótkie i w praktyce szerzej odnosi się tylko do jednego z nich. Zdaniem skarżących stoi to w sprzeczności również z treścią art. 15 kpa, z którego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygające znaczenie ma to, czy w dacie zaskarżonej decyzji możliwość nałożenia podwojonej należności na podstawie art. 28 ust. 1, 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.) uległa przedawnieniu. Skarżący przyjmują, tak jak organ, że wpływy z opłat nakładanych na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią niepodatkowe należności jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 ustawy o z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i do których zastosowanie mają odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 67 w/w ustawy o finansach publicznych - Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Stosownie zaś do tych przepisów przyjąć, zdaniem skarżących, należy, że kompetencja organu do nałożenia opłaty wygasła przed wydaniem decyzji. Sąd w zupełności podziela wywód skargi, zgodnie z którym należy odróżnić przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (przedawnienie wymiaru), o którym stanowi art. 68 Ordynacji podatkowej od przedawnienia zobowiązania podatkowego (przedawnienie poboru), o którym mowa jest w art. 70 tej ustawy. Z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że zobowiązania podatkowe powstające po doręczeniu decyzji ustalającej mogą powstać, jeżeli decyzja ta została doręczona w okresie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Niedoręczenie decyzji we wskazanym terminie skutkuje tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje. Przedawnia się prawo organu podatkowego do wydania i doręczenia decyzji ustalającej, a przez to wygasa ciążący na podatniku obowiązek zapłacenia podatku. Zobowiązania wynikające z tych decyzji ulegają przedawnieniu na podstawie art. 70 Ordynacji podatkowej po upływie 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął terminy ich płatności. Najpierw zatem zobowiązanie musi powstać poprzez doręczenie decyzji ustalającej w terminie określonym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, a po jego powstaniu może ono ulec przedawnieniu po upływie terminu wynikającego z art. 70 Ordynacji podatkowej (zob. L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany pod red. L. Etela, LEX/el. 2020, pkt 1 do art. 68). Powyższy termin 5-letniego przedawnienia Ordynacji podatkowej nie odnosi się do przedawnienia orzekania o wysokości zobowiązania. Terminy orzekania określone zostały w art. 68 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej (zob. J. Rudowski (w:) S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa, Komentarz, wyd. XI, WKP 2019, Lex, pkt 2 do art. 68). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należałoby, że początkiem biegu terminu, o którym mowa, była data decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. W tej dacie, w związku z tym, że nabywcom nie przysługiwał przymiot pozwalający na przyjęcie dozwolonej prawem fikcji o braku wyłączenia zabudowywanych gruntów z produkcji rolnej, powstał po ich stronie "obowiązek podatkowy". Przyjąć też, zdaniem Sądu, należałoby, że najdalej w tej dacie powstała konieczność złożenia wniosku o pozwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Wniosek zaś taki, w szerokim rozumieniu i przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej, odpowiada pojęciu "deklaracji". Wniosku takiego skarżący nie złożyli, wobec tego, stosownie do przepisu art. 68§ 2 pkt 1) Ordynacji, po upływie 5 lat od uzyskania przez nich decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, kompetencja organu do ustalenia opłaty, wygasła. Zwrócić jednakże należy uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została po wprowadzeniu do kodeksu postępowania administracyjnego regulacji dotyczących kar administracyjnych (Dział IVa wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw –Dz.U. 2017.935) , w tym przepisów dotyczących przedawnienia. Tą samą ustawą zmieniającą zmieniono przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych dodając ust. 2 o brzmieniu "do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z definicją zawartą w art. 189b kpa, przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2020 r. sygn.. akt II SA/Kr 136/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że opłata, o której mowa w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odpowiada wszystkim, wskazanym w w/w przepisie są, warunkom. Wskazał, że stanowisko uznające wskazane opłaty za kary administracyjne jest ugruntowane w doktrynie. W komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. autorstwa J.Bieluka i D.Łobos-Kotowskiej ( publ .Legalis/el.) przedstawiono pogląd, że opłaty przewidziane w art. 28 mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosowanymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (por. uchwała NSA (7) z 2.12.1998r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz.46). Podobne stanowisko zajął Wojciech Radecki, który w komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. (publ. Lex/el.) wskazał: "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Sąd rozpoznający sprawę podziela w całości przedstawiony pogląd. Konsekwencją założenia, że podwojona należność, o której mowa w art. 28 uogrl stanowi karę administracyjną w rozumieniu kpa, winno być odstąpienie od odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu. Skoro zaś kwestii przedawnienia omawianej opłaty nie reguluje przepis szczególny, zastosowanie winien mieć art. 189g § 1 kpa, zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Jak wyżej wskazano, za dzień "naruszenia prawa" przyjąć należy dzień przeniesienia na skarżących pozwolenia na budowę. Z tym dniem bowiem skarżący, nie dysponując odpowiednim uprawnieniem, stali się sprawcami wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Pięcioletni okres przedawnienia, liczony od tej daty upłynął jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Zaskarżona decyzja wydana została zatem w dacie, w której organ utracił już kompetencje do nałożenia opłaty będącej karą administracyjną. Taki sam zresztą wniosek należałoby sformułować zakładając, że opłata ta karą administracyjną nie jest. Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżoną, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 189g § 1 kpa i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa należało je uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, wliczając w nie wynagrodzenie radcy prawnego zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).