VII SA/Wa 1575/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. nr 855/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem z 19 maja 2022 r. nr 855/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] marca 2022 r. nr [...] wstrzymujące budowę magazynowego obiektu budowlanego konstrukcji stalowej o wymiarze rzutu 2,55 m x 7,59 m, znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gmina D. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB w dniu [...] lipca 2021 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. budowli – magazynowego obiektu konstrukcji stalowej. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2021 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się m.in. obiekt budowlany konstrukcji stalowej typu kontenerowego o wymiarze rzutu 2,55 m x 7,59 m, z dachem płaskim, z wypełnieniem przegród częściowo plandeką, częściowo blachą, posadowiony na belkach stalowych konstrukcji własnej oraz częściowo poprzecznych belkach drewnianych. Wewnątrz obiektu zaobserwowano jedno pomieszczenie, a w nim m.in. narzędzia, kable, elektronarzędzia, skrzynki plastikowe. Obiekt zlokalizowany w odległości od 0,92 m do 1,02 m od południowej ściany obiektu oznaczonego w protokole kontroli nr 1 oraz w odległości od 8,56 m do 8,77 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony zachodniej. Z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu czynności kontrolnych wynika, że opisany obiekt powstał w kwietniu 2021 r. oraz stanowi obudowę naczepy samochodu ciężarowego. Ponadto według oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu w siedzibie organu powiatowego w dniu 14 stycznia 2022 r. ww. obiekt pełni funkcję magazynową. Organ I instancji po analizie zgromadzonego materiału dowodowego postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] wstrzymał ww. budowę magazynu stalowego. Od powyższego postanowienia w ustawowym terminie zażalenie wniósł skarżący. MWINB w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zaskarżone postanowienie organu I instancji powinno zostać utrzymane w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Przypomniał, że czynności kontrolne przeprowadzone 28 lipca 2021 r. potwierdziły usytuowanie na dz. nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gmina D. m.in. obiektu typu kontenerowego, z wypełnieniem przegród częściowo plandeką, częściowo blachą, posadowionego na belkach stalowych oraz częściowo poprzecznych belkach drewnianych. Brak jest zatem podstaw do zaliczenia opisanego wyżej obiektu jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., który definiuje budynek jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Obiekt objęty prowadzonym postępowaniem nie posiada fundamentu oraz trwałego związania z gruntem (został postawiony bezpośrednio na drewnianych i stalowych belkach), nadto w protokole czynności kontrolnych został opisany jako obiekt kontenerowy. Obowiązująca ustawa p.b. wymienia taki typ obiektu wprost w definicji obiektu tymczasowego zawartej w art. 3 pkt 5 p.b. MWINB wyjaśnił, że w myśl 29 ust. 1 pkt 7 p.b., ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładając jednak konieczność zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej budowę "tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tak więc, budowa kontenera (ustawienie go na działce) wymaga uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia, w zależności od charakterystyki obiektu (stały, czy tymczasowy). O tymczasowości obiektu decyduje zatem okres jego posadowienia na gruncie. Obiekt, który istnieje dłużej niż 180 dni nie będzie już obiektem tymczasowym. W wyroku z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/20 WSA w Warszawie wskazał, że "Tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę" (przywołany w ww. orzeczeniu art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. stanowił odpowiednik obecnego art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.). Z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu czynności kontrolnych wynika, że opisany obiekt został posadowiony na terenie dz. nr ewid. [...] w kwietniu 2021 r. Co prawda czynności kontrolne przeprowadzone zostały 28 lipca 2021 r., a więc po upływie ok. 4 miesięcy od chwili posadowienia przedmiotu postępowania na wskazanej działce, tak okoliczność jego pozostawania na ww. działce po tej dacie przez okres dłuższy niż 180 dni w ocenie MWINB nie budzi wątpliwości. Wskazuje na to oświadczenie skarżącego złożone w dniu 14 stycznia 2022 r. do protokołu w siedzibie organu powiatowego, w którym określił aktualną funkcję opisanego obiektu ("pełni funkcję magazynową"). Ww. okoliczność nie jest negowana również w złożonym zażaleniu oraz w piśmie stanowiącym jego uzupełnienie. Organ odwoławczy (podsumowując realizację obiektu kontenerowego o charakterze stałym) uznał, że koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę (którego nie przedstawiono). Uznał także, że zasadne było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 p.b. W ocenie MWINB, sentencja postanowienia organu I instancji odpowiada dyspozycji ww. przepisu. We wskazanym wyżej ust. 3 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację o czym prawidłowo poinformowano w treści uzasadnienia w/w postanowienia. Stosownie do treści ww. przepisu organ powiatowy poinformował także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia. Wydanie wskazanego postanowienia ma na celu umożliwienie zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania, powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu, uzupełnionym w dalszym piśmie nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle p.b., nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów MWINB podkreślił, że stanowisko w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, w tym trwałego powiązania z gruntem, zostało przedstawione wyżej w treści jego uzasadnienia. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do zaliczenia przedmiotu postępowania jako "naczepy samochodu ciężarowego", gdyż zgodnie z orzecznictwem ustawione na gruncie kontenery, barakowozy, przyczepy kampingowe, nie spełniające w danej chwili swej pierwotnej funkcji transportowo- komunikacyjnej, za obiekty budowlane. Zatem wbrew stanowisku skarżącego, budowa tymczasowych obiektów budowlanych nie została zwolniona z obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2022 r., nr [...]. 2. Skargę na postanowienie MWINB z 19 maja 2022 r., nr 855/22 złożył skarżący, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych zarzucił naruszenie: a) art. 3 pkt 5 p.b. poprzez przyjęcie, że obiekt, o którym mowa w postanowieniu stanowi obiekt tymczasowy, wymagający zgłoszenia do właściwego organu, b) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną interpretację; c) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie i nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; d) art. 10 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowego postanowienia bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W uzasadnieniu skargi przedstawił prezentowane stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów oraz przytoczył stan faktyczny sprawy. 3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny postanowień organów, w których na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., wstrzymano skarżącemu budowę magazynowego obiektu budowlanego konstrukcji stalowej o wymiarze rzutu 2,55 m x 7,59 m, znajdującego się na dz. nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gmina D. 2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia: - [...] lipca 2021 r. PINB z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku magazynowego znajdującego się na dz. nr [...]; - z czynności kontrolnych przeprowadzonych 28 lipca 2021 r. wynika, że na wskazanej działce znajduje się m.in. "(...) obiekt budowlany konstrukcji stalowej typu kontenerowego o wymiarze rzutu 2,55 m x 7,59 m, z dachem płaskim, z wypełnieniem przegród częściowo plandeką, częściowo blachą, posadowiony na belkach stalowych konstrukcji własnej oraz częściowo poprzecznych belkach drewnianych; wewnątrz obiektu zaobserwowano jedno pomieszczenie, a w nim m.in. narzędzia, kable, elektronarzędzia, skrzynki plastikowe; obiekt zlokalizowany w odległości od 0,92 m do 1,02 m od południowej ściany obiektu oznaczonego w protokole kontroli nr 1 oraz w odległości od 8,56 m do 8,77 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony zachodniej"; - z oświadczenia skarżącego wynika, że opisany obiekt powstał w kwietniu 2021 r. oraz stanowi obudowę naczepy samochodu ciężarowego; - według oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu 14 stycznia 2022 r. wynika, że obiekt pełni funkcję magazynową. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji postanowieniem [...] marca 2022 r. wstrzymał budowę magazynowego obiektu budowlanego konstrukcji stalowej o wymiarze rzutu 2,55 m x 7,59 m, znajdującego się na dz. nr [...] a organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy. 3. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia organów są zgodne z prawem a wszelkie zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze – w sposób prawidłowy organy dokonały kwalifikacji przedmiotu postępowania. Czynności kontrolne przeprowadzone 28 lipca 2021 r. potwierdziły usytuowanie na wskazanych działkach obiektu typu kontenerowego, z wypełnieniem przegród częściowo plandeką, częściowo blachą, posadowionego na belkach stalowych oraz częściowo poprzecznych belkach drewnianych. Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazano, że brak jest podstaw do zaliczenia opisanego wyżej obiektu jako "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., który definiuje budynek jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Obiekt objęty prowadzonym postępowaniem nie posiada fundamentu oraz trwałego związania z gruntem (został postawiony bezpośrednio na drewnianych i stalowych belkach), nadto w protokole czynności kontrolnych został opisany jako "obiekt kontenerowy". Ustawa p.b. wymienia taki typ obiektu wprost w definicji "obiektu tymczasowego" zawartej w art. 3 pkt 5 p.b. zgodnie z którym "(...) ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładając jednak konieczność zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej budowę "tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tak więc, budowa "kontenera" (ustawienie go na działce) wymaga uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia, w zależności od charakterystyki obiektu (stały, czy tymczasowy). O tymczasowości obiektu decyduje zatem okres jego posadowienia na gruncie. Obiekt, który istnieje dłużej niż 180 dni nie będzie już obiektem tymczasowym. W orzecznictwie wskazuje się, że tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroku WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/20; przywołany art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. stanowił odpowiednik obecnego art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.). Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności: - z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu czynności kontrolnych wynika, że opisany obiekt został posadowiony na terenie dz. nr [...] w kwietniu 2021 r.; - czynności kontrolne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały 28 lipca 2021 r., a więc po upływie około 4 miesięcy od chwili posadowienia przedmiotu postępowania na wskazanej działce; - z oświadczenia skarżącego złożonego 14 stycznia 2022 r. do protokołu w siedzibie PINB wynika, że aktualnie obiekt pełni "funkcję magazynową"; - zatem okoliczność pozostawania tego obiektu po 14 stycznia 2022 r. na działce przez okres dłuższy niż 180 dni nie budzi żadnych wątpliwości (od kwietnia 2021 r. do 14 stycznia 2022 r. upłynęło miesięcy a więc więcej niż 180 dni). Po drugie - na realizację obiektu kontenerowego o charakterze stałym koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę (którego w niniejszej sprawie nie przedstawiono). W związku z tym zasadne zatem było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 p.b. Sentencja zaskarżonych postanowień organów odpowiada dyspozycji art. 48 p.b. Zgodnie z art. 48 p.b.: "1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu-budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. 5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy". We wskazanym wyżej art. 48 ust. 3 p.b. ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację o czym prawidłowo poinformowano w treści uzasadnienia postanowienia. Organ powiatowy poinformował także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia. Wydanie wskazanego postanowienia ma na celu umożliwienie zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1602/04). Zatem dalsze czynności w sprawie zależeć będą od stanowiska inwestora. Po trzecie – organom w niniejszej sprawie nie można zarzucić także naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły pełny materiał dowodowy jak również dokonały oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami k.p.a. Argumenty przedstawione przez skarżącego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonych postanowień. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do zaliczenia przedmiotu postępowania jako "naczepy samochodu ciężarowego". W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że ustawione na gruncie kontenery, barakowozy, przyczepy kampingowe, nie spełniające w danej chwili swej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, za obiekty budowlane (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 marca 2008 r., sygn. akt. II SA/Sz 91/08). Po czwarte - wbrew stanowisku skarżącego, budowa tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. nie została zwolniona z obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w ustawie p.b. jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor nie legitymuje ani stosownym zgłoszeniem, jak również nie uzyskał odpowiedniego pozwolenia na budowę. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.