I SA/Po 213/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi J.K. i D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2019 r., D. K. i J. K. (dalej: podatnicy, skarżący), zwrócili się do Urzędu Gminy w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na rok 2014, bądź w inny sposób wzruszenie tej decyzji i wycofanie jej z obrotu prawnego. W uzasadnieniu wskazali, że podstawą wniosku w tej sprawie jest nowo ustalona linia orzecznicza przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] lutego 2014 roku, Nr [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej wyżej wskazanej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] lutego 2014 r. W motywach rozstrzygnięcia decyzji SKO wskazało, że stanowiąca przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności ostateczna decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] lutego 2014 r. została doręczona podatnikom 25 lutego 2014 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji datowany na 1 kwietnia 2019 r., został wniesiony dopiero 26 kwietnia 2019 r. (data stempla pocztowego) i wpłynął do organu 29 kwietnia 2019 r. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony już po upływie terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji, o którym mowa w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Powyższa okoliczność oznacza, że Kolegium, na wstępnym etapie rozpatrywania wniosku błędnie uznało, że brak jest przesłanek negatywnych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a okoliczność powyższa czyni postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowaniem bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 208 § 1 O.p., ponieważ ze względu na przesłanki negatywne, stanowiące przeszkodę ustawową brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Skoro bowiem niedopuszczalne było samo wszczęcie postępowania to tym samym z powodu przeszkód proceduralnych niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania, a tym bardziej stwierdzenie nieważności samej decyzji podatkowej. Ponadto w toku postępowania ujawniła się druga przesłanka negatywna, o której mowa w art. 249 § 1 pkt 2 O.p., a mianowicie okoliczność, że sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję. Jak bowiem ustalił zespół orzekający Kolegium, decyzja ostateczna Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] lutego 2014 r. na skutek wniosku pełnomocnika podatników była już przedmiotem postępowania sądów administracyjnych. A mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2014 r, Nr [...],[...] odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, a w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy tę decyzję Kolegium. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Po [...] oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK [...] oddalił skargę kasacyjną. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2019 r. podatnicy wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i dalsze prowadzenie postępowania oraz przyznanie na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 208 § 1 w zw. z art. 247 § 1 pkt 3, art. 121 § 1, art. 120 O.p., art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że art. 249 § 1 O.p. dotyczy przesłanek negatywnych zobowiązujących organ podatkowy do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, mimo zaistnienia przesłanek pozytywnych określonych w art. 247 § 1 O.p. Organ zaznaczył, że skoro uszło uwadze zespołu orzekającego Kolegium w I instancji przy wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, że w sprawie występują przesłanki negatywne do wszczęcia tego postępowania, które nakazywały obligatoryjnie wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym nadzwyczajnym trybie, to Kolegium obowiązane było po stwierdzeniu przesłanki negatywnej, określonej w art. 249 § pkt 1 O.p. i po ujawnieniu się przesłanki negatywnej, o której mowa w art.249 § 1 pkt 2 O.p., do umorzenia tego postępowania wszczętego z naruszeniem przepisów art. 249 § 1 O.p. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. pełnomocnik podatników wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 208 § 1 w zw. z art. 247 § 1 pkt 3 O.p., poprzez umorzenie postępowania, mimo wcześniejszego jego wszczęcia i mimo tego, iż decyzja, której postępowanie dotyczyło, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 121 § 1 O.p., poprzez prowadzenie postępowania podatkowego w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych, - art. 120 O.p. poprzez naruszenie zasady legalizmu i wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami prawa, - art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez usankcjonowanie przez organy podatkowe stanu, w którym skarżący zostali bez żadnej podstawy prawnej obciążeni ogromną należności podatkową, w sytuacji gdy powinien nią zostać obciążony podmiot, w oparciu o działalność którego ten podatek został nałożony w danej wysokości. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ, mimo iż wszczął postępowanie w sprawie, następnie zdecydował się postępowanie umorzyć, a więc pozostawić bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Takie prowadzenie postępowania przez organ podatkowy winno być w ocenie skarżących postrzegane, jako rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania podatkowego. Co prawda, organ wskazał, jako główną przyczynę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, upływ terminu przewidzianego w art. 249 § 1 pkt 1 o.p. oraz rozpatrzenie sprawy podatku przez sąd administracyjny (choć odmiennie od powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyroków), jednakże takie rozstrzygnięcie trzeba uznać, jako sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania podatkowego i naruszające podstawowe prawa odwołujących, które wynikają z Konstytucji RP. Takie postępowanie organów podatkowych nie prowadzi do budzenia zaufania do organów podatkowych, a wręcz przeciwnie - sprawia, że organy podatkowe są postrzegane, jako nierzetelne i stronnicze, orzekające w oderwaniu od losu zwykłego człowieka. Co więcej, w związku z tym, że organy podatkowe nałożyły na skarżących znacznej wielkości podatek od nieruchomości poprzez postępowanie contra legem, utrzymanie takiej decyzji w obrocie prawnym trzeba postrzegać, jako naruszenie zasady legalizmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Organ umorzył to postępowanie na podstawie art. 249 § 1 pkt 1 i pkt 2, ponieważ zorientował się w trakcie toczącego się już postępowania, że w sprawie występują negatywne przesłanki jego wszczęcia. Zgodnie z art. 249 § 1 O.p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4. Na wstępie należy wyjaśnić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji, stanowiącym odstępstwo od określonej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji. Stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w rozdziale 18 Działu IV O.p. Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II FSK 1051/10). Należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jako tryb nadzwyczajny, może być uruchomiony tylko w sytuacji, gdy istnieje już decyzja ostateczna i obejmuje jedynie ustalenie, czy zachodzą lub nie, wyszczególnione w art. 247 § 1 O.p. wady tej decyzji. Zatem celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta nie została dotknięta jedną z wad wymienionych w powyższym przepisie. Aby jednak decyzję ostateczną poddać takiej ocenie, niezbędne jest zbadanie sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki obligującej organ podatkowy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki te zostały przykładowo wymienione w art. 249 § 1 O.p., o czym świadczy użyty, w tym przepisie zwrot "w szczególności" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada, I SA/Po 211/18; wyrok WSA w Białymstoku, I SA/Bk 583/18). W art. 249 § 1 pkt 1 O.p. ustawodawca jako przesłankę wspomnianej odmowy wskazał wniesienie żądania stwierdzenia nieważności po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Pięcioletni termin, o którym mowa powyżej jest terminem prawa materialnego, a zatem terminem zawitym, którego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (por. wyrok: NSA z dnia 4 sierpnia 2017 r., II FSK 905/17). Jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Nie można zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Organ podatkowy zobligowany jest wtedy do wydania formalnego orzeczenia odmawiającego wszczęcia postępowania, przy czym orzeczenie to musi mieć formę decyzji. Nie jest w sprawie sporne, że decyzja ostateczna z [...] lutego 2014 r., której dotyczył wniosek skarżących, została im doręczona w dniu 25 lutego 2014 r., a zatem wniosek o stwierdzenie jej nieważności z dnia 1 kwietnia 2019 r. (nadany w dniu 26 kwietnia 2019 r.) został wniesiony po upływie terminu zakreślonego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Zasadnie zatem organ podatkowy umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, prawidłowo powołując się na ww. przepis. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie, że sąd administracyjny wypowiadał się w kwestii ważności decyzji dotyczącej ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości za 2014 r., a żądanie i okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie wskazują, aby ocena legalności kwestionowanej decyzji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak bowiem wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] października 2014 r. Skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Po [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK [...] oddalił skargę kasacyjną strony od ww. wyroku Sądu I instancji. W art. 249 § 1 pkt 2 O.p. ustawodawca jako przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wskazał oddalenie skargi na tę decyzję przez sąd administracyjny, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 O.p. Odnosząc się do tego przepisu, Sąd wskazuje, że organ podatkowy zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która była przedmiotem kontroli sądowej w wypadku potwierdzenia przez sąd administracyjny jej legalności. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się bowiem, że oddalenie przez sąd administracyjny wniesionej skargi zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. W rezultacie oznacza to pozbawienie skarżących możliwości wzruszenia takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia jej nieważności. Jedyny wyjątek, przewidziany przez ustawodawcę dotyczy sytuacji, w której żądanie stwierdzenia nieważności opiera się na zarzucie, iż decyzja ostateczna zapadła w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 247 § 1 pkt 4). Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali, że podstawą wniosku jest rażące naruszenie prawa (art. 247 § 1 pkt 3). Dodatkowo wskazać należy, że ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby w sprawie ustalenia stronie wymiaru podatku od nieruchomości za 2014 r. istniała w obrocie prawnym inna decyzja ostateczna. W związku z powyższym organ podatkowy na podstawie ww. przepisów art. 249 § 1 O.p. zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej, a w razie wszczęcia takiego postępowania do jego umorzenia - co też prawidłowo uczynił. W konsekwencji zarzuty związane z wadliwością decyzji ostatecznej nie mogły zostać merytorycznie rozpatrzone. Co istotne, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 247 § 1 O.p. uzasadniających stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty, mające przemawiać za istnieniem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej nie mogą przesądzać o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie ma wyłącznie charakter procesowy. Biorąc pod uwagę, że na skutek wniosku strony, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, zostały podjęte przez organ czynności procesowe, to przyjęte przez organ podatkowy rozstrzygnięcie, tj. umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2014 r. osiągnęło skutek przewidziany w art. 249 § 1 O.p., przy jednoczesnym wyeliminowaniu tych czynności, które zostały przez organ podatkowy podjęte. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów procesowych w zakresie uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ podatkowy zarówno I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały dwie negatywne przesłanki zawarte w art. 249 § 1 pkt 1 i 2 O.p., które determinowały organ podatkowy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego i zasadnie umorzyły wszczęte postępowanie. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi. Organ podatkowy działał bowiem w oparciu o przyznane przepisami prawa kompetencje, a sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o właściwe przepisy prawa. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.