I OW 82/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska- Macioch Grażyna Radzicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Ś. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Ś. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] znak: [...], w części orzekającej o oddaniu w użytkowanie na rzecz Spółdzielni [...] "[...]" w K., terenu położonego w K., oznaczonego numerem działki [...] postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 15 stycznia 1973r. znak: Z.G.T-621/2/73, na podstawie § 4 ust. 1 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1963r., Nr 3) oraz art. 8 ust. 1 i 9 art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 22 poz. 159, ze zm.), Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. orzekło o wygaśnięciu użytkowania terenu o pow. [...] m2 oznaczonego numerem działki [...], dotychczas użytkowanego przez [...] w K. oraz orzekło o przekazaniu tego terenu Spółdzielni [...] "[...]" w K. Wnioskiem z dnia [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrócił się A. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji w części orzekającej o oddaniu w użytkowanie na rzecz Spółdzielni [...] "[...]" w K. terenu położonego w K., oznaczonego numerem działki [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], znak: [...] stwierdziło swoją niewłaściwość do prowadzenia tego postępowania i przekazało sprawę do Wojewody Ś., wskazując, że art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jest przepisem "szczególnym", o jakim mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a., co daje wojewodom status "organu wyższego stopnia" w stosunku do starostów wydających decyzje dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa, a tym samym daje im kompetencje do stwierdzania nieważności tych decyzji (art. 157 § 1 K.p.a.), a także decyzji zniesionych terenowych organów administracji państwowej, których zadania z zakresu administracji rządowej przejęli kierownicy urzędów rejonowych, a następnie starostowie. W związku z tym, że przedmiotem kwestionowanej decyzji było zagadnienie obrotu mieniem Skarbu Państwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że nie jest właściwym do rozpatrzenia w trybie nadzoru sprawy dotyczącej prawidłowości tej decyzji, skoro nadzór nad gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa sprawuje wojewoda. Wojewoda Ś. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. i ustalenie, który z nich jest właściwy jako organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...], znak: [...], w części orzekającej o oddaniu w użytkowanie na rzecz Spółdzielni [...] "[...]" w K. terenu położonego w K., oznaczonego numerem działki [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku Wojewoda Ś. wskazał, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] była wydana na podstawie § 4 ust. 1 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach oraz art. 8 ust. 1 i 9 art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które to rozporządzenie obowiązywało do dnia 28 stycznia 1969 r., natomiast ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. uchylona art. 100 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U Nr 22, poz. 99) obowiązywała do dnia 31 lipca 1985r. i przejęła między innymi regulacje związane z oddawaniem w użytkowanie organizacjom społecznym gruntów państwowych niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985r. w brzmieniu od chwili wejścia jej w życie tj. 1 sierpnia 1985r. do dnia 9 kwietnia 1991 r., prawo użytkowania powstawało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zaś szczegóły regulujące te kwestie zapisane zostały w rozdziale 4 tej ustawy "Zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych". Organ wskazał, że punkt 38 oraz następne punkty artykułu 1 ustawy z dnia 29 września1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) uchyliły przepisy dotyczące przekazywania nieruchomości w użytkowanie jednostkom gospodarki uspołecznionej. Podniesiono, że w ustawie z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy związane kwestionowanymi regulacjami nie zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych art. 5 ustawy kompetencyjne rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły więc należeć ani do właściwości organów gminy, ani też kierowników urzędów rejonowych wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 1990r. Zatem od 1991r. ta forma przekazywania w użytkowanie organizacjom społecznym nie jest kontynuowana, co oznacza, że żaden z organów administracji nie jest władny wydawać w tych sprawach decyzji administracyjnych. Zdaniem organu brak przepisów określających odrębne kompetencje organów wyższego stopnia w sprawach przekazywania nieruchomości w użytkowanie oznacza, że zastosowanie może mieć jedynie uregulowanie zawarte w art. 7 pkt. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268 ze zm.), w myśl którego wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Nie ma jednak przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewoda wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, że sprawa rozstrzygnięta decyzją naczelnika gminy należała do zadań z zakresu administracji rządowej oraz, że w obecnym systemie prawnym brak jest uregulowań prawnych określających kompetencje organów dotyczących spornej kwestii. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie, organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (bez rozróżnienia zadań własnych, czy też zleconych), są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda Ś. podkreślił, że nie może mieć w tej sprawie zastosowanie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, na który powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., gdyż wskazanie w tym przepisie wojewody jako organu odwoławczego, dotyczy spraw przedstawionych w tej normie w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Przepis ten bowiem odnosi się jedynie do decyzji wydanych przez starostę w ramach realizowanych przez niego zadań z zakresu administracji rządowej wykonywanych w ramach tej ustawy, w związku z czym brak jest podstaw do rozszerzania zakresu działania art. 9a o wszystkie zadania z zakresu administracji rządowej zarówno wprost wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też zadań z tego zakresu należących kiedyś do terenowych organów administracji państwowej, których kompetencje wygasły. Organ zauważył, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, co oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy są to ich zadania własne, czy też zlecone im zadania z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na wniosek Wojewody Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22 poz. 159), przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Organ zwrócił uwagę, że od dnia 1 stycznia 1999 r., zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz .U. nr 162 poz. 1126), dokonano zmiany art. 17 K.p.a., poprzez przyznanie samorządowym kolegiom odwoławczym statusu organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest, w ocenie Kolegium, art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603), przyznający wojewodom status organów odwoławczych w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 marca 2001 r., OSA 1/01 (ONSA 2001 nr 3, poz. 95), w którym to postanowieniu Sąd ten uznał, że art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem "szczególnym", o jakim mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a. Kolegium podkreśliło także, iż przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, wojewodzie przyznane zostały kompetencje nadzorcze w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa również tych, które podlegają załatwieniu w innej formie niż decyzje administracyjne (art. 11 ust. 2, art. 14 ust. 3 i 5 oraz art. 23 ust. 1 pkt 7). W związku z tym, w ocenie Samorządowego Kolegium w K., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. W. stwierdzenie o nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] znak: [...] w części orzekającej o oddaniu w użytkowanie na Spółdzielni [...] "[...]" w K. terenu położonego w K. oznaczonego numerem działki [...], jest Wojewoda Ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest przedwczesny. Organy administracji publicznej są zobowiązane z urzędu do ustalenia i przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w każdej sprawie. Ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje w oparciu o przepisy określające zakres działania tego organu. Sporem o właściwość (sporem kompetencyjnym) jest sytuacja, "w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, przy czym o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z identycznością jej podmiotów, przedmiotu (czyli węzła praw i obowiązków) oraz podstawy prawnej i faktycznej" (T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, PWN 1996, s. 84). Jak z powyższego wynika, o sporze kompetencyjnym możemy więc mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. I dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w sprawie niniejszej jest ustalenie aktualnego charakteru i stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości albowiem, to to kryterium będzie miało decydujące znaczenie co do właściwości organu. Materiał dokumentacyjny sprawy nie jest pełny w tym zakresie. Trudno więc, na jego podstawie precyzyjnie ustalić jaki status posiada dzisiaj sporny grunt. Nie wiadomo, czy jego właścicielem pozostaje Skarb Państwa (wygaszono użytkowanie gruntu państwowego) – pośrednio z przesłanej dokumentacji wynika, że nieruchomość na rzecz [...] w K. (jeszcze przed wygaszeniem użytkowania i przekazania ziemi na rzecz Spółdzielni [...] "[...]" w K.) została nabyta w drodze umów notarialnych w latach 60-tych ubiegłego wieku. To zaś może oznaczać, iż nastąpiło to w trybie ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), co z kolei może prowadzić do wniosku, że przedmiotowy grunt został wywłaszczony pod realizację konkretnego celu publicznego. W tej sytuacji zaś, nie do końca wydaje się być jasny wniosek o zasiedzenie przez Skarb Państwa tej nieruchomości. Z kolei być może, że opisany grunt jest mieniem komunalnym (pośrednio z akt wynika, że były podejmowane takie starania) albo też, że została nim uwłaszczona Spółdzielnia [...] "[...]" w K. – aktualnie Spółdzielnia "[...]" w K. - (w aktach sprawy znajdują się dokumenty mówiące o takich staraniach podjętych przez Spółdzielnię). Nie jest również do końca wyjaśnione czy przedmiotowa działka gruntu nr [...], której dotyczy spór kompetencyjny, pozostaje nadal w użytkowaniu Spółdzielni (następowały w kolejnych latach takie zmiany przepisów, które umożliwiały przekształcenie w/w prawa np. w użytkowanie wieczyste, zarząd czy trwały zarząd). Przy tej okazji podkreślenia wymaga, że z uwagi na to, że omawiana nieruchomość nie jest nieruchomością rolną, to przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy właściwe wydają się być przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jednakże to, jaki organ administracyjny jest właściwy do rozpoznania wyżej opisanego wniosku A. W., należy ustalić w oparciu o stan prawny nieruchomości. Powyższe wskazuje na to, że w zależności od tego, jaki zostanie ustalony stan prawny przedmiotowego gruntu, to właściwy w sprawie będzie wojewoda albo samorządowe kolegium odwoławcze. Czyli nie jest to spór o właściwość lecz spór o to, czego dotyczy sprawa i to wymaga jednoznacznego ustalenia w pierwszej kolejności. Wniosek Wojewody Ś. skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jest w tym stanie rzeczy przedwczesny, bowiem Sąd nie może za organy dokonywać ustaleń stanu faktycznego i związanej z tym kwalifikacji prawnej (postanowienie NSA z dnia 30.09.2004 r. OW 110/04, ONSAiWA 2005/2/46; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r. OW 39/04, ONSAiWA 2004/1/17). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 oraz art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji postanowienia.