I OW 94/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Wałbrzychu a Starostą Kłodzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.B. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: wskazać Starostę Kłodzkiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 czerwca 2009 r. (data wpływu 1 lipca 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu, jaki powstał pomiędzy nim a Starostą Kłodzkim co do organu właściwego do rozpatrzenia podania R. B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W jego uzasadnieniu Kolegium podało, iż wnioskodawca pismem z dnia [...] maja 2009 r. wystąpił do Starosty Kłodzkiego o udostępnienie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dyplomu ukończenia studiów magisterskich przez pełniącego funkcję Starosty Kłodzkiego - K. B., oraz dokumentu potwierdzającego jego uprawnienia pedagogiczne i informacji lub dokumentu potwierdzającego miejsce odbycia praktyki pedagogicznej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., opartym o przepis art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), Starosta Kłodzki przekazał ów wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Wałbrzychu, uzasadniając go okolicznościami powodującymi wyłączenie tegoż Starosty od orzekania w tej sprawie po myśli art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. W ocenie tegoż Kolegium stanowisko Starosty jest wadliwe. Przywołany ostatnio przepis określa organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wówczas, gdy generalnie właściwy organ podlega wyłączeniu na mocy art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc w sytuacji, w której sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika tego organu lub osób pozostających w tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium sprawa ta nie dotyczy interesów majątkowych Starosty Kłodzkiego, gdyż w żadnej mierze nie oddziałuje na jego majątek. Zatem nie podlegał on wyłączeniu, stąd powstały spór należało rozstrzygnąć wskazując Starostę Kłodzkiego, jako organ właściwy w sprawie. Tym bardziej, że wedle brzmienia art.4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do przekazania danych objętych jej przepisami zobowiązane są podmioty, które je posiadają. Starosta Kłodzki spełnia ten wymóg. Uwzględnienie żądania następuje w drodze czynności materialno-technicznej, której nie może zrealizować inny organ. Natomiast decyzję administracyjną wydaje się tylko w razie odmowy udostępnienia informacji albo w razie umorzenia postępowania. Odpowiadając na wniosek Starosta Kłodzki postulował wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu jako organu właściwego w tej sprawie. Podtrzymał dotychczasowe twierdzenie o istnieniu podstaw do swego wyłączenia na zasadzie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołując się na poglądy doktryny wskazywał, iż sprawa dotycząca interesów majątkowych to taka, która wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak też taka, która ma wpływ na stan majątkowy osób podlegających wyłączeniu. W obu przypadkach chodzi wszak o decyzję oddziałującą na te sfery. Tymczasem żądane dane stanowią informacje podlegające ochronie w trybie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), zatem załatwienie sprawy winno nastąpić poprzez wydanie decyzji odmownej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Po myśli art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej Ppsa - sądy te rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art.15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór o właściwość pomiędzy starostą i samorządowym kolegium odwoławczym i to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Nie jest to spór kompetencyjny, gdyż jego podmiotami nie są organy samorządowe z jednej strony oraz organy administracji rządowej z drugiej. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wedle którego sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, w razie braku dla obu organów wspólnego organu, który co do zasady byłby kompetentny do rozstrzygania tego rodzaju sporów. Merytoryczne rozważania godzi się poprzedzić uwagami w zakresie dopuszczalności podmiotowej i przedmiotowej wniosku. W piśmiennictwie pojawił się pogląd upatrujący powstania sporów o właściwość objętych regulacją art.22 § 1 k.p.a. wyłącznie pomiędzy organami tego samego stopnia, a zatem wykluczający, poza przypadkiem z pkt 9 tego przepisu, możliwość postania sporów m.in. pomiędzy organem gminy a samorządowym kolegium odwoławczym (tak w komentarzu do art.22 k.p.a. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz pod red. M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, wyd. III, 2009 r.). Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiadającego się w niniejszej sprawie jest to pogląd błędny i w orzecznictwie tego Sądu niepodzielany. Podmioty, pomiędzy którymi może dojść do sporów o właściwość nie zostały ograniczone ustawowo do jednego szczebla ich instancyjnego usytuowania, jak też tego rodzaju ograniczenie nie wynika ani z istoty sporów o właściwość, ani z praktyki. Zatem przyjąć trzeba, że mogą one mieć miejsce również pomiędzy organem niższego stopnia i organem wyższego stopnia. Dowodzi tego choćby niniejsza sprawa, w której po wyłączeniu organu jednostki samorządu terytorialnego (starosty), na zasadzie art.26 § 2 pkt 1 k.p.a. organem właściwym miałby być organ wyższego stopnia (samorządowe kolegium odwoławcze), który nie uznaje się za właściwy. Trzeba też dodać, że pojęcie organów jednostek samorządu terytorialnego na gruncie k.p.a. należy wykładać w kontekście brzmienia art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który do tych organów zalicza organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zatem wypadło opowiedzieć się za tezą, że spór kompetencyjny w rozumieniu przywołanych przepisów może wystąpić pomiędzy starostą i samorządowym kolegium odwoławczym. Co prawda na gruncie Ppsa brak jest takiej definicji, jak w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zaś art.4 rozróżnia organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowe kolegia odwoławcze, to jednak uregulowanie to nie przeczy sformułowanej powyżej tezie. W orzecznictwie dominuje nadto pogląd, że spory o właściwość mogą być rozpoznawane wyłącznie wówczas, gdy dotyczą spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w postanowieniu z dnia 6 rudnia 2006 r., sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535). Tymczasem w sprawie niniejszej strona żąda udostępnienia informacji publicznej, a więc powołuje się na uprawnienie uregulowane w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że sprawy te nie zawsze załatwiane są poprzez wydanie decyzji administracyjnych. Generalnie bowiem udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną (tak przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/04, LEX nr 158993, oraz M. Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 61). W tym trybie podmiot, do którego skierowano żądanie informuje również, że nie posiada żądanych danych, albo że nie stanowią one informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, niepublikowanym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 2024/03, niepublikowanym). Formę decyzji administracyjnej przybiera wyłącznie odmowa udostępnienia danych stanowiących informację publiczną albo akt umarzający postępowanie - oba wydane na podstawie art. 16 ust.1 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. I tylko w tym wypadku stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (p. art. 16 ust.2 tej ustawy). W doktrynie i praktyce przyjmuje się, że postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej jest swoistym postępowaniem, którego reguły zostały (szczątkowo) uregulowane w cytowanej ustawie z dnia 6 września 2001 r., przy czym sprawa tego rodzaju nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie toczy się, z powyższym zastrzeżeniem, według jego przepisów (tak S. Szuster w: Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pod red. M. Kłaczyńskiego i S. Szustera, dot. art.10 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kutego 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2751/02, niepublikowanym). Niemniej jednak niepodobna dopuścić do sytuacji, w której w tego rodzaju sprawach spór o właściwość byłby wykluczony. Przed wszystkim trzeba stwierdzić, że jakkolwiek postępowanie w sprawach dostępu do informacji publicznej w przywołanej ustawie zostało uregulowane fragmentarycznie, to jednak z uwagi na skierowanie podania inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie do organu administracyjnego stosującego co do zasady przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, choćby posiłkowo, należy te przepisy uwzględnić. Wszak podanie o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie, bo podmiot do którego je wniesiono jest obowiązany do jej załatwienia. Stwarza to możliwość oceny zasadności zastosowania zawartych w nich norm w zakresie wyłączenia organu od rozpatrzenia sprawy, które są tłem sporu o właściwość w niniejszej sprawie. Tym bardziej, gdy w kwestii reżimu prawnego w materii sporu kompetencyjnego do głosu przychodzi przepis art. 1 pkt 3 k.p.a. Załatwienie sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zarówno poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jak i czynności materialno-technicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc noszącej cechy aktu z art.3 § 2 pkt 4 Ppsa, stanowi rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. W tej sytuacji należy w pełni zaaprobować pogląd opowiadający się za dopuszczalnością rozpoznania sporu o właściwość w sprawach, w których podejmowane są rozstrzygnięcia w obu tych formach. Zatem też w wypadku, gdy sprawę kończy akt lub czynność wymienione w art.3 § 2 pkt 4 Ppsa (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt II OW 60/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 4, poz. 97). Najważniejszymi motywami tego stanowiska jest istnienie materialnoprawnej podstawy do załatwienia określonej sprawy, co w omawianym zakresie zrównuje oba rodzaje spraw (kończące się decyzjami albo wskazanymi aktami), i większy zakres regulacji art.4 Ppsa w stosunku do regulacji art.22 k.p.a., pozwalający na objęcie tą instytucją obu kategorii spraw. Konkludując tę część rozważań trzeba stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy starostą i samorządowym kolegium odwoławczym w sprawach, których przedmiotem jest żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Warunkiem rozpoznania sporu o właściwość jest m.in. ostateczne postanowienie oparte o przepis art. 65 § 1 k.p.a. i brak zakończenia sprawy. Starosta Kłodzki wydając w dniu [...] maja 2009 r. tego rodzaju postanowienie powołał się na przepis art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. Z tym stanowiskiem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, nie dostrzegając związku pomiędzy treścią żądania a interesem majątkowym organu, do którego je skierowano. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wniosek w tej sprawie podziela pogląd o braku podstaw do wyłączenia Starosty Kłodzkiego od rozpatrzenia podania inicjującego tę sprawę. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wprost nie wskazują organu właściwego do załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej. W art.1, art. 5 i art.6 określają pojęcie i zakres udostępnienia informacji publicznej, w art.3, art. 7, art. 10 i art.11 sposób jej udostępnienia, zaś w art. 4 podmioty zobowiązane do jej udostępnienia. Przy czym definicja informacji publicznej określa ją jako informację o sprawach publicznych (art.1), szczegółowo i przykładowo precyzując jej materię w art.6, zaś w art.5 wprowadzając ograniczenia w dostępie do niej. Prawo do uzyskania informacji publicznej może przybrać postać uzyskania konkretnych danych, ogłaszanych w Biuletynie Informacji Publicznej, a poza nimi udzielanych na wniosek, w tym informacji przetworzonej, oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia czy zainstalowania w miejscach ogólnie dostępnych, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Art.4 jako podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazuje władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przykładowo je precyzując w przepisach ust.1 i 2, nadto stanowiąc w ust.3, że podmioty te udostępniają informacje publiczne będące w ich posiadaniu. Analiza przywołanych norm prowadzi do konkluzji o właściwości w tych sprawach podmiotu, który informację wytworzył, bądź dysponuje żądanymi danymi, o ile należy ona do materii informacji publicznej, a podmiot ten wykonuje zadania publiczne, bądź został wskazany w ustawie jako zobowiązany do udzielenia takich informacji (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w: niepublikowanym wyroku z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1931/04, i postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, LEX nr 167166). Z tego powodu brak było racjonalnych i prawnych podstaw do uznania właściwości w sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, bo nie dość, że do niego nie skierowano podania, to objętymi żądaniem danymi nie dysponuje i ich nie wytworzył. Naczelny Sąd Administracyjny zważył ponadto, iż wskazane przez Starostę Kłodzkiego przesłanki jego wyłączenia nie zostały spełnione. W sprawie nie chodzi wszak o jego interesy majątkowe. Domaganie się danych dotyczących wykształcenia i praktyki zawodowej nie wpływa na te interesy majątkowe, gdyż ich bezpośrednio nie dotyczy. Wydany w wyniku rozpatrzenia podania akt nie ma związku ze stanem majątkowym osoby pełniącej funkcję organu. Osoba ta nie jest też stroną tego postępowania tylko dlatego, że żądanie dotyczy jej wykształcenia i praktyki zawodowej. Jeżeli zatem Starosta Kłodzki jest niewątpliwie w posiadaniu informacji objętych żądaniem, to tym samym jest właściwy do jego załatwienia. Oczywiście na obecnym etapie postępowania niepodobna przesądzić sposobu zakończenia tej sprawy, gdyż będzie on zależny m.in. od oceny czy przedmiotowe dokumenty mają charakter urzędowy czy prywatny oraz rozróżnienia dostępu do informacji od dostępu do dokumentów. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.