II OSK 746/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2098/14 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2098/14, oddalił skargę P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: P. zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na wykonywanie pracy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekł o odmowie udzielenia skarżącej przedmiotowego zezwolenia stwierdzając, że cudzoziemka nie spełnia wymogów określonych w art. 53-53b ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. nr 264 poz. 1573 ze zm.). Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji wskazał, iż pomimo skutecznie doręczonych wezwań, do dnia wydania przedmiotowej decyzji skarżąca nie załączyła do akt sprawy zezwolenia na wykonywanie pracy na terytorium RP, a także aktualnej umowy o pracę, tym samym nie udowodniła, że będzie posiadała stabilne i regularne źródło dochodu wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania. Ponadto skarżąca nie przedstawiła ubezpieczenia zdrowotnego oraz oświadczenia o wywiązywaniu się z zobowiązań podatkowych wobec Skarbu Państwa wydanego przez właściwy urząd skarbowy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołując się jednocześnie na art. 7 k.p.a. wskazała, iż dokumenty niezbędne do rozpatrzenia sprawy dołącza w dniu wniesienia odwołania. Ponadto wyjaśniła, że odmowa udzielenia przedmiotowego zezwolenia byłaby dla niej równoznaczna z obowiązkiem powrotu do kraju. Do odwołania załączyła: wydane w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez Wojewodę Mazowieckiego zezwolenie typ A nr [...] na pracę skarżącej na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na stanowisku przedstawiciela handlowego, na podstawie umowy o pracę, za wynagrodzeniem brutto nie niższym niż 1000 zł miesięcznie, ważne w okresie od 18 kwietnia 2014 r. do 17 kwietnia 2015 r.; zaświadczenie o niezaleganiu skarżącej w podatkach wydane w dniu 7 kwietnia 2014 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P.; umowę najmu pokoju w lokalu przy ul. G. [...] w R. zawartą w dniu [...] marca 2014 r. na czas określony do dnia 28 lutego 2015 r., określającą czynsz najmu wraz z kosztami eksploatacyjnymi na kwotę 300 zł miesięcznie oraz oświadczenia skarżącej z dnia 12 maja 2014 r. iż wraz z mężem posiada na utrzymaniu córkę oraz z dnia 26 maja 2014 r., że nie posiada deklaracji PIT-37 za 2013 r., gdyż w wymienionym roku nie pracowała. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dokonał ponownej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podał, że do wniesionego od decyzji I instancji odwołania, skarżąca przedłożyła m.in. zezwolenie na wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres od dnia 18 kwietnia 2014 r. do dnia 17 kwietnia 2015 r. W celu zbadania czy skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 53b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach organ odwoławczy pismem z dnia 3 lipca 2014 r. wezwał skarżącą do przedłożenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, aktualnej umowy o pracę, dokumentów potwierdzających posiadanie przez skarżącą ubezpieczenia zdrowotnego, tj. zgłoszenia skarżącej przez pracodawcę do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz raportów miesięcznych ZUS RMUA za okres od kwietnia do maja 2014 r. Powyższe wezwanie zostało prawidłowo doręczone w dniu 17 lipca 2014 r. Skarżąca nie uzupełniła dokumentacji w sprawie o wymagane dokumenty. W ocenie organu odwoławczego biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznać należy, że skarżąca nie udokumentowała, iż posiada stabilne i regularne źródło dochodu oraz ubezpieczenie zdrowotne. Niedostarczenie przez skarżącą jakichkolwiek dokumentów potwierdzających uzyskiwanie przez nią dochodów z tytułu wykonywania pracy na podstawie obecnie posiadanego zezwolenia na pracę, nie pozawala stwierdzić, czy uzyskiwane przez nią zarobki charakteryzują się regularnością i stabilnością, a przede wszystkim ustalić czy skarżąca faktycznie podjęła zatrudnienie, tj. realizuje cel pobytu deklarowany we wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie udokumentowała posiadania ubezpieczenia zdrowotnego. Podał, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. poz. 164 nr 1027), skarżąca z tytułu zatrudnienia podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ww. ustawy, a pracodawca skarżącej odprowadzał wymagane z tego tytułu odpowiednie składki. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki do udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia z uwagi na fakt, iż nie spełnia ona warunków, określonych w art. 53b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Odnosząc się do treści odwołania po przytoczeniu treści art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ wskazał, że norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną, jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie. Powołane przez skarżącą przepisy Konstytucji nie rodzą dla niej żadnych szczególnych praw, które można uwzględnić z pominięciem właściwych w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o cudzoziemcach. Podał, że z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 57 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wobec powyższego wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie ww. zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Pogląd taki opiera się na założeniu, że zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Skargą P. zaskarżyła powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie: art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu sprowadzającą się do tego, że mimo wyjaśnienia pewnych niekompletnych informacji złożonych przez poprzedniego pełnomocnika skarżącej organ przyjął, iż powołany wyżej przepis zobowiązuje go do orzeczenia o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy jednoczesnym uznaniu, że początkowe zastrzeżenia co do braku dokumentacji ze strony skarżącej - na które powoływał się Wojewoda Mazowiecki - nie we wszystkich aspektach są trafne; art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w dostateczny sposób przesłanek przemawiających za tym, aby wydana została decyzja odmowna, gdyż nie dokonano odpowiedniej indywidualizacji sytuacji, w której znajduje się skarżąca. Ponadto wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do skargi dokumentów tj. informacji dla osoby ubezpieczonej i umowy o pracę na okoliczność, że skarżąca ma w Polsce stałe źródło utrzymania i że od wykonywanej przez nią pracy odprowadzane są składki ubezpieczeniowe. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ wskazał, że przedstawione przy skardze nowe dokumenty istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczą co najwyżej o zaniedbaniu strony we wskazaniu dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o które kilkukrotnie była wzywana w toku przedmiotowego postępowania. Dokumenty te nie mogą stać się obecnie podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy, że skarżąca nie udokumentowała, iż posiada stabilne i regularne źródło dochodu oraz ubezpieczenie zdrowotne. Niedostarczenie przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego jakichkolwiek dokumentów potwierdzających uzyskiwanie przez nią dochodów z tytułu wykonywania pracy na podstawie posiadanego zezwolenia na pracę, uniemożliwiało stwierdzenie, czy uzyskiwane przez nią zarobki charakteryzują się regularnością i stabilnością, a przede wszystkim czyniło niemożliwym ustalenie czy skarżąca faktycznie podjęła zatrudnienie, tj. realizuje cel pobytu deklarowany we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Organ prawidłowo też wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, skarżąca z tytułu zatrudnienia podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ww. ustawy, a pracodawca skarżącej odprowadzał wymagane z tego tytułu odpowiednie składki. Zdaniem Sądu, z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż wobec skarżącej nie zachodziły przesłanki do udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia. Nieprzedstawienie przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego wymaganych dokumentów musiało prowadzić do uznania, że skarżąca nie udokumentowała, że posiada stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania w Polsce oraz ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu art. 53b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, z uwzględnieniem postanowień art. 53b ust. 5 i 5a powołanej ustawy. W tej sytuacji odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony była w pełni zasadna w świetle art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami polegającymi na naruszeniu art. 7,8, 9, 77 i 80 k.p.a. Skargą kasacyjną P. zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 57 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 53 ust. pkt 1 i art. 53 b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że pomimo spełnienia części przesłanek pozwalających na pozytywne załatwienie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony poszukiwana jest dalsza argumentacja mająca przemawiać przeciwko uwzględnieniu tego wniosku; 2) przepisów prawa postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, polegającego na niezastosowaniu dyspozycji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co spowodowało niedostateczne uzasadnienie przez Sąd I instancji konieczności zastosowania przez organ negatywnej dla strony dyspozycji art. 57 ustawy o cudzoziemcach w kontekście charakteru i czasu złożonych przez skarżącą informacji oraz wniosków dowodowych w postępowaniu przed organem, a także naruszenia art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w skardze i nieuzasadnienie przyczyn nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co spowodowało, że wyrok Sądu I instancji wydany został w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego od organu na rzecz skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku. Za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie konieczności zastosowania przez organ negatywnej dla strony dyspozycji art. 57 ustawy o cudzoziemcach w kontekście charakteru i czasu złożonych przez skarżącą informacji oraz wniosków dowodowych w postępowaniu przed organem i nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w skardze. Słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca na datę wydania decyzji przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wykazała, aby uzyskiwała dochody, o jakich mowa w art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli dochody wystarczające na pokrycie kosztów swojego utrzymania oraz aby opłacała składki ubezpieczenia zdrowotnego. Wprawdzie to organ administracji ma obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, jak i stosowania norm prawa materialnego to jednak strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnianiu sprawy, w szczególności przez udostępnienie dowodów będących wyłącznie w jej dyspozycji. W związku z powyższym słuszne jest stwierdzenie, że skarżąca w istocie nie wykazała, przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, że otrzymuje wynagrodzenie z umowy o pracę i opłaca składki ubezpieczenia zdrowotnego. Organ II instancji pismem z dnia 3 lipca 2014 r. wezwał ją bowiem do przedłożenia aktualnej umowy o pracę, dokumentów potwierdzających posiadanie przez skarżącą ubezpieczenia społecznego, tj zgłoszenia skarżącej przez pracodawcę do ZUS oraz raportów miesięcznych ZUS RMUA za okres od kwietnia do maja 2014 r. Jak wynika z akt sprawy skarżąca, do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. do dnia [...] sierpnia 2014 r. r., nie nadesłała żądanych dokumentów. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie udokumentowała posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania w Polsce oraz ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu art. 53b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach z uwzględnieniem postanowień art. 53b ust. 5 i 5a powołanej ustawy. Należy przy tym podkreślić, odnośnie podnoszonej przez skarżącą okoliczności, iż Sąd I instancji nie zastosował art. 106 § 3 p.p.s.a., że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo - nie miał więc obowiązku przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Ze wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy wynika, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny jest więc ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności. Kontroli tej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy. W związku z powyższym słusznie zarówno organ odwoławczy jaki i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzili, że skarżąca nie spełniła jednego z podstawowych wymogów udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazanego w art. 53b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach - wymogu posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu oraz ubezpieczenia zdrowotnego. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie również do naruszenia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Słusznie bowiem w konsekwencji niespełnienia wymogu określonego w art. 53b ust. 1 pkt 1 i2 ustawy o cudzoziemcach odmówiono skarżącej na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 tej ustawy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., którym oddalono skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego odmawiającą H. C. udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, został zatem wydany zgodnie z przepisami prawa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.