I OSK 2449/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1305/17 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1305/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Szczecin odmówił D. I. przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.; dalej: "ustawa o dodatkach mieszkaniowych"), po rozpatrzeniu odwołania D. I., utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o art. 5 ust. 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, odmówił D. I. przyznania dodatku mieszkaniowego. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej zajmowanego przez skarżącą lokalu [...] położonego w S. przy ul. S. przekracza 60%, wynosi bowiem 37,99 m², zaś cała powierzchnia lokalu wynosi 49,50 m². Powierzchnia lokalu wynosi więc więcej niż dopuszczalna granica powierzchni - 45,50 m² (powierzchnia normatywna dla jednej osoby 35 m² powiększone o 30%). W tej sytuacji Kolegium uznało, że dodatek mieszkaniowy D. I. nie przysługuje. Kolegium wyjaśniło, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, gdyż prawodawca w sposób precyzyjny ustalił zarówno przesłanki, od których zależy jego przyznanie, jak również sposób obliczenia wysokości dodatku. Organy administracji nie dysponują w tym zakresie możliwością przyznania wnioskodawczyni dodatku z uwagi na jej trudną sytuację materialną i zdrowotną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła D. I.. Decyzjom zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez niedoliczenie do powierzchni normatywnej zajmowanego przez nią lokalu 15 m², pomimo że posiada orzeczenie o niepełnosprawności wymagającej zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju i art. 7 ust. 1 ustawy poprzez odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego, pomimo że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zarówno decyzja organu drugiej instancji, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z obowiązującym prawem. Przytoczył art. 4, art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem tego Sądu poza sporem w niniejszej sprawie pozostają ustalenia, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje skarżąca i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, wynosi 49,50 m². Przekracza więc kryterium ustalone dla jednej osoby. Z kolei stosując przelicznik 30 % powierzchni, dodatek mieszkaniowy przysługiwałby stronie, jeżeli powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekroczyłaby 45,50 m². W analizowanym przypadku powierzchnia użytkowa mieszkania przekroczyła powierzchnię normatywną o 4,00 m². Trafnie zatem organy orzekły, że tak ustalone kryteria względem skarżącej nie uprawniają jej do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest również, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S., z którego wynika, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Poza tym nie porusza się na wózku inwalidzkim. Zdaniem Sądu pierwszej instancji określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, będzie miał zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie skutkuje zawsze powiększeniem normatywnej powierzchni, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W niniejszej sprawie skarżąca mieszka sama, a zatem realizuje prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, o czym prawidłowo orzekły organy w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych określa sztywne zasady ich przyznawania a podniesione w odwołaniu i skardze okoliczności nie stanowiły w myśl ustawy podstawy do wyłączenia tych zasad. Decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, a zatem jej treść nie zależy od uznania organu. Oznacza to, że organ bada czy zachodzą ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia i w przypadku, gdy wnioskodawca ich nie spełnia, organ wydaje decyzję odmowną. Natomiast co do przywołanego przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2317/12, Sąd pierwszej instancji zauważył, że wyrok ten został wydany w innych okolicznościach faktycznych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przyznała, że chociaż jest chora, to jednak prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W jej przypadku nie zachodzą zatem okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych polegającą na przyjęciu, iż zgodnie z tym przepisem normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego nie powiększa się o 15 m² wtedy, gdy w lokalu mieszkalnym mieszka sama osoba niepełnosprawna, która posiada orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna tego przepisu, w szczególności z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP (tj. m.in. art. 68 ust. 3 i art. 69), przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (tj. § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności), prowadzić powinna do uznania, że przepis ten ma zastosowanie również do osób niepełnosprawnych, które posiadają orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, które mieszkają same. Nadto w ocenie skarżącej w sprawie istnieje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, w szczególności powodujące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, wniosła o rozważenie przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła, że w realiach sprawy powierzchnia normatywna zajmowanego lokalu mieszkalnego powinna zostać powiększona o 15 m². Na taką interpretację art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazuje jego literalna wykładnia. Jedynymi przesłankami warunkującymi jego zastosowanie, wskazanymi w nim wprost, są sytuacje, gdy w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, o czym orzekł powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Przepis ten w żadnym miejscu nie stanowi, iż ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy w lokalu mieszkalnym zamieszkują wraz z osobą niepełnosprawną inne osoby. Wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji w ocenie skarżącej kasacyjnie jest błędna. Gdyby skarżąca była w lepszej sytuacji i miała zapewnioną stałą oraz długotrwałą opiekę, to zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2317/12), byłaby uprawniona do dodatku mieszkaniowego, gdyż nie korzystałaby ze swojego lokalu sama. Zdaniem skarżącej przesłanka uprawniająca doliczenie 15 m² do powierzchni normatywnej lokalu dotyczy zespołu cech osoby niepełnosprawnej, a nie cech lokalu mieszkalnego, w którym osoba taka zamieszkuje. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a.") - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.; dalej: "ustawa o dodatkach mieszkaniowych") przez błędną jego wykładnię. W tej sytuacji ustalony w sprawie stan faktyczny, akceptowany wyrokiem Sądu pierwszej instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Wskazać należy, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych osobie spełniającej łącznie dwa kryteria - powierzchniowe i dochodowe. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Ustawa ta w art. 4 stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że normatywna powierzchnia uprawniająca do uzyskania dodatku mieszkaniowego dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m². Natomiast według art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przepis ten dopuszcza przekroczenie ww. normatywu powierzchni użytkowej, jednak nie więcej niż wskazane powyżej wartości. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 ustawy, którego zarzut naruszenia dotyczy, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 i 1948). Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżąca kasacyjnie zajmuje lokal mieszkalny składający się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Powierzchnia użytkowa ww. lokalu mieszkalnego wynosi 49,50 m². Skarżąca kasacyjnie mieszka sama i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Niesporne w sprawie jest, że skarżąca kasacyjnie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] sierpnia 2017 r. W orzeczeniu tym wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz ustalono, że niepełnosprawna ma prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (wskazanie 7 i 10 orzeczenia). Niespornym także jest, że skarżąca kasacyjnie nie porusza się na wózku inwalidzkim. W lokalu skarżącej kasacyjnie nie przebywają inne osoby, które sprawują nad nią opiekę w takim wymiarze, który uzasadniałby przyjęcie, że wspólnie z nią zamieszkują. Z powyższego wynika, że powierzchnia zajmowanego przez skarżącą kasacyjnie lokalu mieszkalnego przekracza ustalone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium normatywne ustalone dla jednej osoby. Stosując określony w art. 5 ust. 5 pkt 1ustawy przelicznik 30 % powierzchni, należy wskazać, że dodatek mieszkaniowy przysługiwałby skarżącej kasacyjnie, gdyby powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu nie przekroczyłaby 45,50 m². Ponadto powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej zajmowanego przez skarżącą lokalu [...] położonego w S. przy ul. S. przekracza 60%, wynosi bowiem 37,99 m². W niniejszej sprawie powierzchnia użytkowa lokalu przekroczyła powierzchnię normatywną o 4,00 m². Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez jego błędną wykładnię nie jest nieusprawiedliwiony. Ustalenie, że osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy dysponuje orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzającym prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie powoduje, że w każdym stanie faktycznym zastosowanie będzie znajdował art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i tym samym normatywna powierzchnia zajmowanego przez nią lokalu będzie podlegać zwiększeniu o 15 m². W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie znajduje zastosowania do osób zamieszkujących samodzielnie. Pojęcie "oddzielnego pokoju" jakim posługuje się ustawodawca, oznacza pomieszczenie, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Poza zakresem kompetencji zespołu orzekającego o stopniu niepełnosprawności pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba niepełnosprawna zajmuje oraz czy zajmuje go samodzielnie, czy z innymi osobami. Samo dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o prawie do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie powoduje automatycznie powiększenia powierzchni normatywnej. Określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje przynajmniej z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego określenia wskazuje, że chodzi tu o pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Takie rozumienie treści art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uzasadnia również wykładnia celowościowa. Ratio legis owej regulacji opiera się nie tylko na poprawie sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej, ale też ma na względzie prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju (por. wyroki NSA z: 14 lipca 2010 r. sygn. I OSK 321/10, z 2 września 2010 r. sygn. I OSK 10/10; z 5 października 2010 r. sygn. I OSK 804/10; z 23 listopada 2010 r. sygn. I OSK 929/10; z 23 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1037/12; z 19 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 1389/10; z 10 maja 2012 r. sygn. I OSK 2014/11; z 23 sierpnia 2012 r. sygn. I OSK 73/12; z 15 września 2016 r. sygn. I OSK 1450/15; z 15września 2016 r. sygn. I OSK 1596/16, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl, G. Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, C.H. Beck 2013, s.101-102). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest jednolite. W analizowanym przypadku, do jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącej, zajmującej samodzielnie dwupokojowy lokal mieszkalny z kuchnią i łazienką, przepis ten nie ma zastosowania. Wskazać należy, że przywołany przez skarżącą kasacyjnie wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 2317/12 wydany został w innych okolicznościach faktycznych. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie zaznaczył, że oddzielne zamieszkiwanie nie zawsze może oznaczać pozbawienia uprawnienia z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jednak stanowisko to odniósł do okoliczności rozpoznawanej sprawy, z których wynikała niezbędność sprawowania całodobowej opieki nad skarżącą i konieczna obecność opiekunów przez cały ten czas w mieszkaniu. W kontrolowanej sprawie takich okoliczności nie stwierdzono. Trafnie zatem organy orzekły, a Sąd pierwszej instancji stanowisko to zaakceptował, że tak ustalone kryteria względem skarżącej kasacyjnie nie uprawniają jej do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Wyrok zaskarżonej treści w niczym nie narusza wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego. Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawioną jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.