II OSK 1180/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2385/19 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 8 lipca 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie odwołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. oraz w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. I. oddala skargę kasacyjną w zakresie punktu 1 zaskarżonego wyroku, II. uchyla punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę, III. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2385/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Zarządu Województwa M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 8 lipca 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie odwołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. oraz w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, uchylił uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia 14 marca 2019 r. nr ..., uchylił uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia 14 marca 2019 r. nr ... oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia objęte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym stwierdzono nieważność dwóch uchwał Zarządu Województwa M. z dnia 5 marca 2019 r. nr... w sprawie odwołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w W i nr... w sprawie powołania Prezesa Zarządu WFOŚiGW w W. Wojewoda, korzystając z uprawnień jakie daje mu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (jt. Dz.U. z 2019r. poz. 512), dokonał we własnym zakresie oceny legalności przedmiotowych uchwał, uznając je za sprzeczne z art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) i wyeliminował je z obrotu prawnego. W związku z tym kontroli Sądu pierwszej instancji podlegała zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc dokonana przez Wojewodę ocena zakwestionowanego przepisu, którego prawidłowe rozumienie wpływa na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym ocena ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych województwu kompetencji prawotwórczych. Sąd pierwszej instancji miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że żaden z organów administracji publicznej nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa. Na uwadze należy mieć też, że każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby realizowała cel jakiemu ma służyć oraz nie naruszała innych przepisów aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Sąd wskazał, że podstawa prawna do wydania zakwestionowanej uchwały została określona w art. 400j ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do tego unormowania zarząd województwa uprawniony został do powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zgodnie z wnioskiem zarządu wojewódzkiego funduszu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku. Zgodnie z literalnym brzmieniem ust. 2a tego artykułu – jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje rada wojewódzkiego funduszu środowiska i gospodarki wodnej. Przepis ten determinuje dla zarządu województwa termin wydania aktu powołania zgodnego z wnioskiem rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Przy czym z unormowań tych wynika, że rada została uprawniona jedynie do wskazania kandydatów na wnioskowane stanowiska nie zaś określania daty nawiązania czy też rozwiązania stosunku prawnego. Unormowania te nie konkretyzują w ogóle z jaką datą akt powołania ma skutki prawne wywołać. Zdaniem Sądu, istotne znaczenie miał fakt, że przedmiotowe akty powołania i odwołania wywołują dwojakie skutki prawne, zarówno w sferze prawa administracyjnego, ale także w sferze prawa pracy. Dla odkodowania normy prawnej zawartej we wskazanych wyżej przepisach Sąd sięgnął do wykładni systemowej i ustalił znaczenie art. 400j ust. 1-2a powołanej ustawy, tak aby nie było sprzeczności z innymi normami pozostającymi w systemie prawa, w tej sprawie z art. 68 § 1 Kodeksu pracy. W związku z tym Sąd uznał, że prawo określenia terminu nawiązania i rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania należy do podmiotu dokonującego powołania. Skoro zaś w świetle treści art. 400j ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska powołanie lub odwołanie ze stanowiska stanowi nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, to do przedmiotowego powołania ma zastosowanie art. 68 § 1 Kodeksu pracy in fine, który uprawnia do określenia w akcie powołania terminu nawiązania stosunku pracy lub rozwiązania stosunku pracy późniejszego niż dzień doręczenia powołania, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (podobnie NSA w wyroku: sygn. II OSK 1888/18 z dnia 2 października 2018 r., sygn. II OSK 2074 z 29 sierpnia 2018 r. – publ. na stronie - https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, który podzielił w tym zakresie wyrażone już w orzecznictwie stanowisko, wskazany przez ustawodawcę 7 dniowy termin biegnie dla wydania aktu powołania nie zaś nawiązania od razu stosunku pracy, który z różnych przyczyn może nie być możliwy do wykonania w tak krótkim czasie. Z tych powodów, zdaniem Sądu, zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy zgodnie z tymi unormowaniami narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznania bezpodstawności przypisania kwestionowanej uchwale naruszenia prawa, nie było podstaw do zastosowania przez organ nadzoru art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 512) i stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, w ocenie Sądu pierwszej instancji, samo wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było wystraczające do końcowego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego także aktów powołania i odwołania wydanych przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW w W. w dniu 14 marca 2019 r. o numerach ... i .... Sąd podkreślił, że gdyby nie dokonał uchylenia wskazanych powyżej uchwał Rady Nadzorczej NFOŚiGW, to wskutek uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w obrocie prawnym pozostawałyby różne, sprzeczne ze sobą akty powołania i odwołania, odnoszące się do tego samego przedmiotu i tych samych podmiotów, to jest akty Zarządu Województwa M. z dnia 5 marca 2019 r., dotyczące powołania tej samej osób oraz odwołania tej samej osoby, których dotyczą wskazane wyżej uchwały Rady Nadzorczej NFOŚiGW z 14 marca 2019 r. Na zakończenie, mając na względzie powołanie się zarówno w odpowiedzi na skargę jak również podczas rozprawy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 maja 2019 r. sygn. II OSK 1024/19, Sąd podzielając co do zasady zawarte we wskazanym wyroku stanowisko wskazał, iż odnosi się ono do odmiennych kwestii. Przedmiotem tamtego postępowania było rozstrzygnięcie bezpośredniej możliwości zaskarżenia przez zarząd województwa uchwał podjętych przez WFOŚiGW. Natomiast przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody (organu nadzoru), który co wprost wynika z art. 400r ust. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest jednocześnie organem nadzoru nad WFOŚiGW, który zobligowany jest do orzekania o unieważnieniu uchwał rady nadzorczej WFOŚiGW niezgodnych z prawem w całości albo w części w terminie 14 dni od ich przedłożenia (art. 400r. ust.10 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Przy czym jak wynika z art. 400r. ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska po upływie wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwał rady nadzorczej WFOŚiGW, może ją jednak zaskarżyć do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie oraz kierując się przesłankami wskazanymi powyżej Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie również wskazanych powyżej uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW podjętych w tym samym przedmiocie kierując się zapisem art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W skardze kasacyjnej Wojewoda M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono I. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 400j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. została uprawniona jedynie do wskazania kandydata na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., nie zaś do określenia daty nawiązania i rozwiązania stosunku pracy; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 400j ust. 2a i 3 w związku z art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.) w zakresie, w jakim Sąd przyjął na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu Pracy, że Zarząd Województwa ma pełną swobodę w określeniu terminu powołania Prezesa Zarządu WFOŚiGW, mimo że zgodnie z art. 400j ust. 2a jest związany wnioskiem Rady Nadzorczej WFOŚiGW oraz mimo że pracodawcą Zarządu jest Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., a nie Województwo M. II. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, przez: 1. naruszenie przepisu art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne zastosowanie polegające na rozszerzeniu zakresu orzekania, przez objęcie orzekaniem uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW, w sytuacji gdy przepis ten dopuszcza aby Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił ten akt; 2. naruszenie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512) przez rozszerzenie zakresu orzekania wobec podmiotu, który nie był stroną postępowania nadzorczego, toczącego się pomiędzy Wojewodą M. a Województwem M., a którego orzeczenie dotyczy oraz objęcie orzekaniem uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW czyli aktów, które nie były przedmiotem nadzoru; 3. naruszenie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że Sąd stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, przyjął, że toczące się przed Radą Nadzorczą WFOŚiGW postępowanie, które doprowadziło do podjęcia uchwał, jest postępowaniem prowadzonym w granicach sprawy, w sytuacji gdy Rada Nadzorcza nie była stroną postępowania nadzorczego, ani postępowania przed Sądem pierwszej instancji; 4. naruszenie art. 148 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że Sąd stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, przyjął, że uchylenie wydanych przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW uchwał jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji, w której uprawomocnienie się uchwał Zarządu Województwa prowadzi do sytuacji, w której uchwały Rady Nadzorczej samoistnie tracą rację bytu ze wzglądu na to, że uprawnienie Rady Nadzorczej WFOŚiGW ma charakter następczy i wtórny; 5. naruszenie art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 33 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez wydanie orzeczenia w stosunku do podmiotu nie będącego ani stroną postępowania nadzorczego ani postępowania przez Sądem pierwszej instancji ani też uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, przez co naruszone zostało konstytucyjne prawo do sądu; 6. naruszenie art. 141 § 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 400 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska i 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i nie zbadanie, który z podmiotów Rada Nadzorcza WFOŚiGW czy Województwo M. posiada przymiot i realizuje uprawnienia pracodawcy, co skutkowało naruszeniem uprawnień Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W., będącego samorządową osobą prawną, jako pracodawcy, z uwagi na to że Rada Nadzorcza WFOŚiGW powołuje członków Zarządu WFOŚiGW w sytuacji gdy przepis art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie zostanie skonsumowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo M. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W piśmie z dnia 2 września 2020 r. Wojewoda M. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r. Województwo M. wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię oparto na naruszeniu przepisów art. 400j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Artykuł 400j ust. 2 i 2a ustawy Prawo ochrony środowiska reguluje właściwość powołania (odwołania) obsady personalnej zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W art. 400j ust. 2 tej ustawy uregulowano tryb podstawowy obsady personalnej wojewódzkich funduszy normując właściwość do powołania członków zarządu. Właściwym do powołania prezesa zarządów wojewódzkich funduszy jest zarząd województwa z ograniczeniem tej właściwości przez wprowadzenie przesłanki wniosku rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Zarząd województwa nie ma swobody wyboru obsady personalnej prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu, a związany jest wnioskiem rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. To ograniczenie związania wnioskiem zagwarantowane jest regulacją trybu nadzwyczajnego w art. 400j ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że: "Jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu". Dla stosowania trybu podstawowego zasadnicze znaczenie ma wskazanie zakresu podmiotowego wniosku o powołanie (odwołanie) prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu. Z regulacji art. 400j ust. 2 i 2a ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że wniosek obejmuje wyłącznie aspekt podmiotowy obsady personalnej prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu. W świetle regulacji art. 400j ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wprost wynika rozdzielenie regulacji aktu powołania od nawiązania stosunku pracy. Zgodnie z art. 400j ust. 3: "Powołanie, o którym mowa w ust. 2 i 2a, stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy". W akcie powołania (odwołania) organ właściwy określa datę powołania (odwołania). Związanie podmiotowe powołania (odwołania) prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu ograniczone jest wskazaniem przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu obsady personalnej. Zasadnie w zaskarżonym wyroku zarzucono podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał Zarządu Województwa M. z dnia 5 marca 2019 r. nr ...... w sprawie odwołania Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w W. i nr ...... w sprawie powołania Prezesa Zarządu WFOŚiGW w W. z naruszeniem prawa. Objęte rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Zarządu Województwa M. nie zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności. 3.1. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię nie jest zasadny. Z tego względu na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w zakresie pkt 1 zaskarżonego wyroku. 4. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 148 w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do stosowania przez sąd administracyjny środka prawnego wobec naruszającego przepisy prawa rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyznaczone w art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie zostały ograniczone do zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką rozszerzenia rozpoznania przez sąd administracyjny w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, wymaga ustalenia granic sprawy. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była sprawa zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały o powołaniu (odwołaniu) prezesa i zastępcy zarządu wojewódzkiego funduszu. W art. 400j ust. 2 i ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska uregulowano dwa odrębne tryby powołania (odwołania) prezesa i zastępcy zarządu wojewódzkiego funduszu, odrębne przez rozdzielenie właściwości do stosowania trybu zwykłego, przyznając właściwość do jego stosowania zarządowi województwa oraz trybu nadzwyczajnego, do stosowania, którego właściwa jest rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu. Regulacja właściwości trybu zwykłego do powołania (odwołania) prezesa i zastępcy zarządu wojewódzkiego funduszu w art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie daje podstaw do wpisania w ten tryb, trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 400j ust. 2a tej ustawy. Zasadniczą kwestią dla wpisania w granice sprawy rozstrzygnięcia nadzorczego trybu nadzwyczajnego z art. 400j ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska jest odrębne uregulowanie właściwości do jego stosowania. Nie można w sprawie przyjąć stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 804/18, w którym dopuszczono stosowanie ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie wystąpiła tożsamość organu podejmującego rozstrzygnięcia i kolejno pisma w sprawie obsady personalnej wojewódzkiego funduszu. Rozstrzygnięcie nadzorcze organ nadzoru i kolejne pisma w przedmiotowej sprawie obsady personalnej można zakwalifikować do spraw prowadzonych w ramach nadzoru, a związanych z regulacją art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 1888). Kompetencja wojewody miała charakter nadzorczy, której środek miał charakter zbliżony do zarządzenia zastępczego. Obowiązujące rozwiązania nie dają podstaw do wprowadzenia w granice sprawy sądowoadministracyjnej zgodności z prawem trybu nadzwyczajnego powołania (odwołania) prezesa i zastępcy zarządu wojewódzkiego funduszu. 4.1. Nie jest zasadne stanowisko Sądu, że zastosowanie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Sąd nie uwzględnił mocy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 86 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa: "Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne po upływie terminu przewidzianego na wniesienie skargi albo z dniem oddalenia skargi lub odrzucenia jej przez sąd". Uchwały Zarządu Województwa M. z dnia 5 marca 2019 r. nr ...... i nr ...... pozostają w obrocie prawnym, mając moc obowiązującą. Podjęte uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia 14 marca 2019 r. nr ... i nr ... nie podważają mocy uchwały Zarządu Województwa M. z dnia 5 marca 2019 r. W zakresie podmiotowym uchwały Rady Nadzorczej nie wprowadzają zmiany w obsadzie personalnym, a ewentualny spór o datę nawiązania stosunku pracy należy do sądu powszechnego. Ważnym dla braku wyprowadzenia następstw dla skutku prawnego działania Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. jest to, że zachowuje moc uchwała Zarządu Województwa M. co do daty powołania. Natomiast rozważenie jakie następstwa prawne miałoby uchylenie uchwał Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. oznacza, że pozbawia skutku prawnego na przyszłość, nie wywołuje skutku ex tunc. Wymaga podkreślenia, że wobec uchwał rad nadzorczych wojewódzkich funduszy przewidziany jest tryb nadzoru, uregulowany w art. 400r ustawy Prawo ochrony środowiska, z podstawą do stosowania restrykcyjnej sankcji nieważności (art. 400r ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska). 4.2. W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia art. 148 w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 188 i 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę. 5. Na podstawie art. 206 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od kosztów postępowania kasacyjnego uwzględniając koszty poniesione przez strony. ----------------------- 10