III OSK 2505/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. i J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 3263/21 o odrzuceniu skargi I. W. i J. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 3263/21, odrzucił skargę I. W. i J. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia 12 grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 8 stycznia 2021 r. I. W. i J. W. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę, która na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", została rozdzielona na cztery odrębne skargi. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że prawomocnym postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 870/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 20 lutego 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia 12 grudnia 2012 r., uznając że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Pełnomocnik organu dodał nadto, że kwestię ustalenia nieważności lub nieistnienia zaskarżonej rozpoznawaną skargą uchwały oraz uchwały ją zmieniającej rozstrzygnął Sąd Okręgowy w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt [...] oddalił sprawę z powództwa I. W., a Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt [...] oddalił apelację skarżącej od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji, zatem sprawa jest prawomocnie zakończona. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała, jak też uchwała ją zmieniająca podlegała badaniu przez sądy powszechne: Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt [...] oddalił sprawę z powództwa I. W. o ustalenia nieważności lub nieistnienia tej i zmieniającej ją uchwały, a Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt [...] oddalił apelację I. W. od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji, powołując zresztą w uzasadnieniu wyroku fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. postanowienia z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 870/13. Uznając zatem, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli I. W. i J. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 137) – dalej: "P.u.s." oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec nieprawidłowego stwierdzenia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego podczas gdy powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż jest to sprawa z zakresu administracji publicznej; 2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości skarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania temu Sądowi; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnik skarżących kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu, nieopłaconej ani w części ani w całości, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu orzeczenia Sąd meriti nie zawarł w sposób wystarczający klarownego wyjaśnienia podstaw prawnych przyjętego rozstrzygnięcia. Natomiast w odniesieniu do wskazywanego przez ten Sąd postanowienia z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 870/13, w skardze kasacyjnej podniesiono, że ani przedmiotowo ani podmiotowo sprawa ta nie jest tożsama z niniejszą sprawą. Rozstrzygniecie podjęte w 2013 r. tyczyło się sprawy "w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu zaś skarżącą była jedynie I. W. Nadto, zakres sprawy w 2013 r., skarżąca określiła tylko i wyłącznie do uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście z lutego 2013 r. właśnie w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu. Tym samym uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 12 grudnia 2012 roku nr [...] nie mogła być przedmiotem tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli sprawy sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania m.in. dopuszczalności skargi. Właściwość sądów administracyjnych określa art. 3 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem, których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - zwanej dalej: "K.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z kolei z art. 58 § 4 P.p.s.a. Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Natomiast stosowanie do art. 199 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 1805) - dalej: "K.p.c." Sąd (powszechny) odrzuci pozew jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna. Przepis art. 199(1) K.p.c. stwierdza zaś, że Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Przyjęte przez ustawodawcę w art. 199(1) K.p.c. rozwiązanie odpowiada konstytucyjnej zasadzie domniemania kompetencji w zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów). A contrario z powyższych przepisów wynika, że w wypadku, gdy sąd powszechny uznał się za właściwym do rozpoznania sprawy, to sąd administracyjny nie może być również sądem właściwym do rozpoznania sprawy. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do naruszenia elementarnej zasady wskazującej na zakaz orzekania w sprawach już poprzednio rozstrzygniętych (res judicata). Mając powyższe na względzie należy jednoznacznie wskazać, że w sprawie merytorycznie, co do zaskarżonej uchwały, jak też uchwały jej zmieniającej wypowiedziały się już sądy powszechne: Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt [...] oddalił sprawę z powództwa I. W. o ustalenia nieważności lub nieistnienia tej i zmieniającej ją uchwały, a Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt [...] oddalił apelację I. W. od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji, powołując zresztą w uzasadnieniu wyroku fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. postanowienia z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 870/13. Tym samym uznać należy, że ponowne badanie legalności uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia 12 grudnia 2012 r., nr [...], jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy niedopuszczalne, gdyż jak wskazywano wcześniej prowadziłaby do naruszenia zakazu orzekania w sprawach już poprzednio rozstrzygniętych (res judicata). Z tych względów nieuzasadnione okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co musiało prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej poniesione przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa, przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–art. 261 P.p.s.a.