II SA/Ol 574/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 23 stycznia 2020 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek Spółki A (dalej jako: "Inwestor") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na modernizacji istniejących sieci cieplnych oraz budowie nowej sieci cieplnej wraz z przyłączami na działkach o nr: [...] w obrębie [...], gmina O. We wniosku podano, że inwestycja będzie polegała na modernizacji istniejących sieci cieplnych oraz na budowie nowej sieci cieplnej wraz z przyłączami. W wyniku realizacji nie ulegnie zmianie dotychczasowe zagospodarowanie działek. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz (dalej jako: "Burmistrz") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na modernizacji istniejących sieci cieplnych oraz budowie nowej sieci cieplnej wraz z przyłączami na wskazanych przez Inwestora we wniosku działkach. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że planowane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego, projekt decyzji uzyskał stosowne uzgodnienia. O wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami zostały powiadomione na piśmie. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 54, art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) dalej jako: "u.p.z.p.", art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65) dalej jako: "u.g.n.", art. 15zzs ust. 4 i 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej jako: "Spółdzielnia"). W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona decyzja wpływa na prawa i obowiązki Spółdzielni, gdyż jest ona współwłaścicielem działek nr [...]. Inwestor nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do przedmiotowych działek i nie wiadomo, czy w przyszłości taki tytuł uzyska. Podniesiono, że budowa sieci cieplnej spowoduje, iż na jednym obszarze funkcjonować będą dwie równoległe sieci ciepłownicze. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 u.g.n. uznano, że zamierzenie polegające na budowie sieci ciepłowniczej jest inwestycją celu publicznego. Ponadto Kolegium wskazało, że Burmistrz przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy wynika, że wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, a zatem nie można było odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku. W przedmiotowej sprawie projekt decyzji został również uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto decyzja organu I instancji zawiera wszystkie ustalenia wynikające z art. 54 u.p.z.p., teren inwestycji został zaznaczony na załączniku graficznym do decyzji. Zastosowano również tryb obwieszczenia wymagany dla inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) dalej jako: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami postępowania w tej sprawie, tj. wszystkich właścicieli lokali znajdujących się na działkach nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomiło osób, których interesu prawnego dotyczyła ta decyzja, tj. Spółdzielni oraz wszystkich właścicieli lokali znajdujących się na działkach nr [...], o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania uwag, wniosków oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Również przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie zawiadomiono o toczącym się postępowaniu wszystkich właścicieli lokali. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że co do zasady stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest spółdzielnia mieszkaniowa, natomiast członek spółdzielni może być uznany za stronę, jeżeli wykaże swój indywidualny interes prawny w danej sprawie. Na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. Prezes Spółdzielni podtrzymał skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik Inwestora wniósł o oddalenie skargi i przychylił się w całości do stanowiska Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na modernizacji istniejących sieci cieplnych oraz budowie nowej sieci cieplnej wraz z przyłączami, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na wstępie wskazać należy, że planowane przedsięwzięcie związane z modernizacją istniejących sieci cieplnych oraz budową nowej sieci cieplnej, z uwagi na brak na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagało uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że modernizacja istniejących sieci cieplnych oraz budowa nowej sieci cieplnej stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, natomiast do zadań własnych gminy, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty poprzez zaopatrywanie m.in. w energię cieplną. Tak określona inwestycja stanowi zatem inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez którą należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przechodząc do oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego wskazać pozostaje, że stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zauważyć również należy, że projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. - z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Powiatowym Zarządem Dróg, które to organy nie przedstawiły stanowiska w terminie 14 dni od dnia przedstawienia projektu decyzji, co uznaje się za uzgodnienie decyzji oraz Burmistrzem (zarządcą dróg gminnych i wewnętrznych), a wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p., tj. określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a teren inwestycji został zaznaczony na załączniku graficznym do decyzji. W tej sytuacji stwierdzenie przez organy, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., obligowało do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 56 zdanie pierwsze u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przyjmuje się, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). W konsekwencji wydanie tej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Przeciwnie, jest dopuszczalne pomimo jego sprzeciwu. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się jednak warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wynikające z przepisów odrębnych. Odnośnie zarzutu zawartego w skardze co do braku poinformowania przez organy o toczącym się postępowaniu wszystkich członków skarżącej Spółdzielni należy wyjaśnić, że członków spółdzielni w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w ich zasobach, na zewnątrz reprezentuje, co do zasady spółdzielnia, chyba że wykażą swój zindywidualizowany interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2137/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: CBOSA). W pewnych szczególnych sytuacjach należy dopuścić, niezależnie od udziału spółdzielni, także udział w charakterze strony jej członków. Do takiej jednak sytuacji może dojść jeżeli członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym, konkretnym interesem prawnym. Przede wszystkim może się okazać zasadnym przyznanie interesu prawnego członkowi spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu. Niezbędne jest jednak do tego to, aby działanie ze względu na które prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczyło bezpośrednio tego prawa do lokalu, bądź było związane z jego realizowaniem przez członka w sposób nie dający się pogodzić z istotą prawa spółdzielczego (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., II OSK 2772/13, dostępny w CBOSA). Ponadto mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. określającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, należy wskazać, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09; z dnia 7 sierpnia 2013 r., II OSK 760/12 – dostępne w CBOSA). Zatem Spółdzielnia w imieniu swoich członków nie może skutecznie podnosić, że członkowie spółdzielni zostali pominięci w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym bardziej, że sama Spółdzielnia miała zapewnione prawo udziału w tym postępowaniu i skorzystała z tego uprawnienia składając m.in. odwołanie. Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika, że o każdej czynności procesowej Skarżąca była zawiadamiana, tj. o wszczęciu postępowania w sprawie - doręczeniu zawiadomienia k. 55 akt adm.; o zmianie zakresu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - k. 194 akt adm.; o zawiadomieniu dotyczącym wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji w właściwymi organami - k. 318 akt adm.; o zakończeniu postępowania administracyjnego i zbierania dowodów i materiałów w sprawie - k. 451 akt adm. Brak jest zatem podstaw to skutecznego postawienia zarzutu, że w sprawie tej nie zapewniono Skarżącej prawa do udziału w toczącym się postępowaniu. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 4 kodeku postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich stron tego podstępowania, bowiem, jak wskazano wyżej, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji w trybie art. 61 § 4 k.p.a. organ zawiadomił strony tego postępowania pismem z 27 stycznia 2020 r. oraz stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu takiego postępowania organ zawiadomił w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (k. 139-141 akt adm.). Nadto niezasadne pozostają także podnoszone argumenty dotyczące przysługującego Spółdzielni prawa własności do terenu objętego ustaleniami decyzji lokalizacyjnej (braku takiego tytułu po stronie inwestora), bowiem na tym etapie procesu inwestycyjnego wnioskodawca nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu na którym planuje realizację inwestycji celu publicznego. Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wniesiona skarga podlega więc oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.