II OSK 19/18

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Z. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 352/17 w sprawie ze skargi U. Z. i K. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 352/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi U. Z. i K. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodziskiego w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. nakazującą K. Z. rozbiórkę odcinka ogrodzenia pełnego wykonanego od strony sąsiedniej działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli U. Z. i K. Z. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie i niewyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut błędnej wykładni postanowień § 7 pkt 7 uchwały nr 62/XI/15 Rady Miejskiej Łomży z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża dla terenów śródmieścia, obszar PI (m.p.z.p.), w tym jego niezgodności z przepisami aktów wyższego rzędu i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, a w konsekwencji nie pozwala na kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 7 pkt 7 m.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca i 15 sierpnia 2015 r. – w dniu uchwalenia i wejścia w życie m.p.z.p.), tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), której art. 7 pkt 3 lit. b), zmieniający art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r.), art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca 2015 r. – w dniu uchwalenia m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), której art. 1 pkt 8 lit. a) tiret szóste, zmieniający art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.) i art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), a także w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie § 7 pkt 7 m.p.z.p., polegające na zastosowaniu przez Sąd I instancji tego przepisu przy ocenie zgodności ogrodzenia skarżących kasacyjnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że zakaz stosowania ogrodzeń pełnych określony w § 7 pkt 7 m.p.z.p. wykracza poza przedmiotowy zakres władztwa planistycznego i ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca i 15 sierpnia 2015 r., w dniu uchwalenia i wejścia w życie m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), której art. 7 pkt 3 lit. b), zmieniający art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r.), a także jest sprzeczny z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca 2015 r. – w dniu uchwalenia m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), której art. 1 pkt 8 lit. a) tiret szóste, zmieniający art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.) i przepisami Konstytucji RP; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 7 pkt 6, 7 i 8 m.p.z.p. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca 2015 r. – w dniu uchwalenia m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy –- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), której art. 1 pkt 8 lit. a) tiret szóste, zmieniający art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.), art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 czerwca i 15 sierpnia 2015 r. – w dniu uchwalenia i wejścia w życie m.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), której art. 7 pkt 3 lit. b), zmieniający art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r., a więc po dniu uchwalenia i po dniu wejścia w życie m.p.z.p.) w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), a także w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię § 7 pkt 6, 7 oraz 8 m.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że na terenie objętym m.p.z.p. obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń pełnych oraz o wysokości przekraczającej 1,60 m także od strony nieruchomości sąsiednich, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią § 7 pkt 6, 7 oraz 8 m.p.z.p., dokonaną w zgodzie z przepisami ustawowymi obowiązującymi w chwili uchwalenia m.p.z.p. oraz postanowieniami Konstytucji, a także uwzględniającą systematykę samego m.p.z.p., od strony nieruchomości sąsiednich brak jest ograniczeń co do stosowania ogrodzeń pełnych oraz o wysokości przekraczającej 1,60 m; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r., tj. w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) w zw. z § 7 pkt 7 i 8 m.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i wydanie decyzji o rozbiórce ogrodzenia bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego pomimo tego, że ogrodzenie wzniesione przez skarżących kasacyjnie jest zgodne z prawidłowo zastosowanymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z pominięciem zakazu stosowania ogrodzeń pełnych oraz o wysokości powyżej 1,60 m, określonego w § 7 pkt 7 i 8 m.p.z.p.) i nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew zarzutom zawartym w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu pozwalającym na jego kontrolę instancyjną. Sąd Wojewódzki, weryfikując stan faktyczny przyjęty przez organy nadzoru budowlanego, wskazał na istotne ustalenia, zgodnie z którymi inwestor od strony działki sąsiedniej nr [...] wybudował ogrodzenie o wysokości przekraczającej 2,20 m, bez zgłoszenia wymaganego w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Konsekwentnie Sąd Wojewódzki zaakceptował zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 49b Prawa budowlanego, przy czym wyjaśnił, że wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku również argumentację dotyczącą przyczyn, z powodu których niedopuszczalna była legalizacja budowy spornego ogrodzenia na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Mianowicie przeprowadził wywód prawny wykazujący niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża dla terenów śródmieścia obszar PI, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Łomży z dnia 24 czerwca 2015 r. W szczególności Sąd Wojewódzki wyraził swoje stanowisko co do wykładni § 7 pkt 7 ww. Uchwały, a więc ustanowionego w tym przepisie zakazu determinującego orzeczenie w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania zarzutów kasacyjnych w zakresie przepisów prawa materialnego podkreślić należy, że koncentrują się one zasadniczo na wykładni ustaleń planu miejscowego ustanowionych w § 7 pkt 6, 7 i 8, w powiązaniu ze wskazanymi w podstawie kasacyjnej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego oraz Konstytucji RP. Według oceny wyrażonej przez Sąd Wojewódzki w kontrolowanych decyzjach prawidłowo zastosowano przepis § 7 ust. 7 planu miejscowego ustalający zakaz stosowania ogrodzeń pełnych i z prefabrykowanych elementów żelbetonowych. Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że wymieniony przepis ustanawia wyraźny zakaz obowiązujący na obszarze objętym planem, a więc na terenach śródmieścia miasta Łomża. Prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że w przypadku budowy ogrodzeń zapisy planu w tym względzie dotyczą zarówno ogrodzeń od strony ulic, ale także od strony działek sąsiednich, a przeciwnego wniosku nie można wywieść z łącznego odczytywania ustaleń z punktu 7 oraz z 6 i 8 omawianego paragrafu. Nie jest zatem przekonująca odmienna interpretacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej wskazująca, że zakazy z § 7 pkt 7 i 8 mogą odnosić się wyłącznie do ogrodzeń od strony miejsc publicznych, o których mowa w § 7 pkt 6. Trzeba zauważyć, że w omawianym przepisie (§ 7) występuje podział na takie jednostki redakcyjne jak: punkty, litery, tiret. W poszczególnych punktach zawarte są odrębne ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przy czym treść niektórych punktów jest rozwinięta o dalsze szczegółowe ustalenia. Gdyby ustalenia dotyczące zakazu stosowania ogrodzeń pełnych i z prefabrykowanych elementów żelbetonowych (pkt 7) oraz dopuszczenie ogrodzenia o wysokości do 1,60 m (pkt 8) – miały dotyczyć tylko ogrodzeń od strony miejsc publicznych (pkt 6), to nie byłyby ujęte w oddzielnych punktach, lecz oznaczone byłyby według systematyki w ramach jednostek redakcyjnych wyszczególnionych w punkcie 6 paragrafu 7. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut sformułowany w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej. Całkowicie odrębnym zagadnieniem jest zgodność kwestionowanych postanowień planu miejscowego z aktami wyższego rzędu wymienionymi w zarzutach skargi kasacyjnej. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki organ nadzoru budowlanego rozstrzygając o legalizacji przedmiotowego ogrodzenia nie miał kompetencji do badania zgodności treści planu miejscowego z poszczególnymi przepisami ustaw oraz Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą legalności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Badając na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego możliwość legalizacji budowy obiektu budowlanego w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru nie jest uprawniony do kontroli zgodności tego aktu prawa miejscowego z przepisami ustaw oraz Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W razie sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego jego nieważność może być stwierdzona przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym lub przez sąd administracyjny wskutek skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy zastosowania przez Sąd przedmiotowych ustaleń planu miejscowego z uwagi na ich niezgodność z przepisami ustaw oraz Konstytucji RP. Trzeba w tym miejscu zaakcentować, że w zasadniczym zakresie argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej nie jest adekwatna do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, bowiem dotyczy materii właściwej dla spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne wskutek skarg złożonych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut kasacyjny z punktu II.1, zgodnie z którym przepis § 7 pkt 7 m.p.z.p. nie powinien być zastosowany przy ocenie zgodności spornego ogrodzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie Sąd Wojewódzki nie naruszył przy rozstrzyganiu sprawy art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co zarzucono w punkcie II.3 podstawy kasacyjnej. Stwierdzona prawidłowo niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczała, że nie było możliwe zastosowanie w sprawie procedury legalizującej samowolę budowlaną, stosownie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy organ nadzoru miał obowiązek orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 151 p.p.s.a. orzekając o oddaleniu skargi. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.