II SA/Gl 759/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Po rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia 23 października 2019 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. (dalej też jako Prezydent) decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 104 Kpa, art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2020. 293, dalej też jako ustawa lub u.p.z.p.), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...)" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań (...)", ustalono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny do 12 lokali mieszkalnych, ze stanowiskami postojowymi w kondygnacji piwnic wraz z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla funkcjonowania obiektu oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach, tj. w granicach działek nr 1, 2 i 3 z obrębu [...], położonych w C. przy ul. [...], w tym wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji – do 38%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej w terenie inwestycji – min. 25%, szerokość elewacji frontowej – do 12m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, od poziomu terenu do gzymsu, attyki lub okapu – do 15,3 m i nie więcej niż wysokość budynku na posesji przy ul. [...] i geometrię dachu – dach płaski, wysokość budynku od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu – do 15,3 m. Nadto organ ustalił, że rozbudowany i nadbudowany budynek winien być usytuowany w odległości od granic działek zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), przy czym na podstawie wykonanej analizy oraz w związku z wnioskiem inwestora, istnieje możliwość lokalizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi oraz, że zbliżenie do granic wymaga uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ustalił też wymóg spełnienia przez planowaną inwestycję przepisów w/wym. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), a także ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 z późn. zm.). Stwierdził, że nie ustalił nieprzekraczalnej linii zabudowy ze względu na usytuowanie objętych inwestycją działek na terenie nie przylegającym do drogi. W zakresie wymagań dotyczących parkowania wprowadził obowiązek zapewnienia na terenie inwestycji minimum jednego stanowiska na jedno mieszkanie. W uzasadnieniu decyzji powołał się na wyniki analizy zabudowy w obszarze analizowanym stanowiące podstawę ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy. W obszarze tym w odległości 50m od granic terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, w tym z usługami oraz zabudowa usługowa. Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce o nr ewid. 4 oraz przez działkę o nr ewid. 5 w oparciu o ustanowione i ujawnione w księgach wieczystych służebności, jego uzbrojenie (istniejące i projektowane) jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W odwołaniu od tej decyzji "A." w C. (dalej jako "A." lub skarżąca) powtórzyła swoje zastrzeżenia co od projektowanej inwestycji sformułowane wcześniej w piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2019 r. Podniosła, że planowana inwestycja w znaczący sposób pogorszy warunki zamieszkania mieszkańców budynku przy ul. [...]. Lokalizacja inwestycji w granicy działki spowoduje zacienienie mieszkań, a tym samym nie zostanie zabezpieczony interes osób trzecich w zakresie oddziaływania inwestycji, poprzez zachowanie obowiązujących warunków technicznych. W ocenie "A." zgodnie z dyspozycją § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie ma przesłanek do wznoszenia budynku wielorodzinnego w granicy działki. Odległości miejsc parkingowych i śmietnika od istniejącego budynku "A." oraz od granicy nieruchomości, powinny zostać zachowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto w ocenie "A.", wykazanie 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie w tym terenie, jest niewystarczające z uwagi na fakt, że obecnie tych miejsc na parkingach ogólnodostępnych jest brak. W tym zakresie powołała się dodatkowo na wskaźniki statystyczne i w konsekwencji postulowała zabezpieczenie 2 miejsc parkingowych na mieszkanie. Także droga dojazdowa nie spełnia wymagań w zakresie dróg pożarowych – warunków rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, dla budynku wielorodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej też jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie powołanych w jej podstawie przepisów u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzję Prezydenta utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie oraz przytoczenia treści mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.z.p. oraz wydanych w oparciu o tę ustawę rozporządzeń, SKO podzieliło stanowisko Prezydenta co do dopuszczalności ulokowania na objętym postępowaniem terenie wnioskowanej inwestycji o objętych w decyzji organu pierwszej instancji parametrach zbliżonych do parametrów występującej w obszarze analizowanym (prawidłowo wyznaczonym) zabudowy wielorodzinnej. Również zdaniem Kolegium objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren spełnia wymogi z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., gdyż posiada pośredni dostęp do ul. [...] poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu. W odniesieniu do zarzutów związanych z usytuowaniem spornej inwestycji i jej wpływu na zabudowę na działkach sąsiednich SKO stwierdziło, że badanie zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa budowlanego rozstrzygać będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym z § 13 tego rozporządzenia, dotyczącym odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów (przy uwzględnieniu kwestii naturalnego oświetlenia i przesłaniania pomieszczeń). W postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego podlegać też będzie badaniu kwestia zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi wymogami regulującymi proces inwestycyjny na dalszym jego etapie min. gdy chodzi o spełnienie wymagań ochrony środowiska. Powołując się na wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1534/17 Kolegium stwierdziło, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma obowiązku konkretyzowania liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Niezależnie stwierdziło jednak, że potwierdza stanowisko Prezydenta iż przewidziane jako minimum 1 miejsce parkingowe na każde projektowane mieszkanie jest wystarczające dla obsługi projektowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo w odniesieniu do wymogów na tym etapie postępowania określone zostały też w decyzji Prezydenta wymagania ochrony interesów osób trzecich. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżąca [...] wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego: 1. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, naruszając chroniony prawem interes osób trzecich, 2. art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej i wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dostęp do drogi publicznej w następstwie ustanowionej służebności posiada jedynie objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka nr 6. Nie posiadają natomiast takiego dostępu działki nr 1 i nr 2. Nadto dostęp objęty służebnością był odpowiedni jedynie dla budynku jednorodzinnego, a nie dla planowanego budynku wielorodzinnego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie chodzi o jakikolwiek dostęp do drogi publicznej ale o drogę spełniającą warunki określone "innymi przepisami prawa" m.in. dotyczącymi dróg pożarowych. Zdaniem "A." organy w zakresie ochrony jej interesów nie powinny odwoływać się jedynie do ochrony na etapie wydawania pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Odmienna w tym względzie konstatacja wynika bowiem z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów powołanych w skardze. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z przepisu tego nie wynika aby którakolwiek z form tego dostępu musiała spełniać odpowiednie parametry, co zdaje się twierdzić skarżąca. Wymogi w tym względzie wynikające z odrębnych przepisów polegają zatem badaniu dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, m.in. w zakresie wymagań wynikających z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jak również wymagań w zakresie dróg pożarowych. Normujące te kwestie przepisy nie są bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uznawane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W sprawie nie jest kwestionowane, że objęte postępowaniem sąsiadujące ze sobą działki nr 1, nr 2 i nr 3 stanowią własność tego samego podmiotu. Oznacza to, że również te dwie pierwsze działki posiadają dostęp do drogi publicznej skoro taki dostęp przez ustanowienie służebności posiada działka nr 3. Pośrednio o takim dostępie terenu inwestycji świadczy też okoliczność, że projekt kwestionowanej przez "A." decyzji został w zakresie obsługi komunikacyjnej pozytywnie zaopiniowany przez Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. pismem z dnia [...] r. W świetle utrwalonego orzecznictwa należy podzielić też stanowisko organów obu instancji, że na etapie ustalania warunków nie jest badana w kontekście treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy kwestia zgodności lokalizacji inwestycji na objętym zamierzeniem inwestycyjnym terenie w odniesieniu do wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym gdy chodzi o możliwość lokalizacji obiektów budowlanych przy granicy. Możliwość taka nie wynika m.in. ze zmienionej treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym zatem zakresie zawarte w pkt 2 decyzji Prezydenta stwierdzenie, że "na podstawie wykonanej analizy oraz w związku z wnioskiem inwestora, istnieje możliwość lokalizacji wnioskowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi" nie może być uznane za obowiązujące. Nadto jest ono wewnętrznie sprzeczne gdy jednocześnie organ ten stwierdził, że "zbliżenie do granic wymaga uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w tym zakresie". W konsekwencji wbrew stanowisku "A.", w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest też badana pod kątem wymagań wynikających z warunków technicznych, kwestia wpływu planowanej inwestycji na naturalne oświetlenie i oświetlenie dzienne pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (zgodnie z § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). W tej kwestii należy też podnieść, że obowiązujące przepisy nie definiują ani pojęcia "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" (art. 54 pkt 2 lit. d), ani też pojęcia "ochrony własnego interesu prawnego" (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy). Powołując się na naruszenie tego ostatniego przepisu skarżąca bliżej zresztą nie wskazała o jaki konkretnie i z jakich przepisów wynikający interes jej chodzi. Jedynie przykładowo warunki ochrony interesów osób trzecich zostały wymienione w § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa. W tym zakresie zostały one też ujęte w treści pkt 2 lit. e osnowy decyzji organu pierwszej instancji. Również działając z urzędu, w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym względzie marginalnie jedynie (zarzut w tej kwestii nie został bowiem w skardze powtórzony, a w decyzji Prezydenta kwestia ta została uregulowana) należy podnieść, że Sąd nie podziela zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu (z powołaniem się na wymieniony w niej wyrok NSA) jakoby z obowiązujących przepisów nie wynikał obowiązek określania w decyzjach o warunkach zabudowy minimalnej liczby miejsc do parkowania (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2435/13 z aprobującą glosą Pawła Daniela – OwSS 1/16). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec