VII SA/Wa 793/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE 1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B L (dalej: "skarżąca") od decyzji z [...] lipca 2019 r., znak: [...] Wojewody [...]- uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że Wojewoda [...]decyzją z [...]lipca 2019 r. (znak: [...]) stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej, że decyzja Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., znak: [...] (zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca Urzędowi Miasta i Gminy w [...]pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami do budynków w miejscowości [...]), w części dotyczącej działki nr ewid. [...]została wydana z naruszeniem prawa jednak nie stwierdził jej nieważności z uwagi na zbyt daleko idące skutki społeczno-gospodarcze. Skarżąca złożyła w terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Wojewody [...]z [...]lipca 2019 r. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przesłanki, pozwalające organowi na orzeczenie nieważności, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. oraz znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że sporne przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji liniowych. Wskazał, że skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r. wyłącznie w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji na terenie działki nr ewid. [...], której jest właścicielem. GINB zauważył, że budzi wątpliwości czy materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny. Podniósł, że na powyższe wskazuje m. in. wniosek z 4 listopada 1989 r., o wydanie pozwolenia na budowę, z którego wynika, iż załączono do niego 2 teczki dokumentacji, natomiast Wojewoda [...]przy piśmie z 26 sierpnia 2019 r., znak: [...]przekazał, akta organu I instancji składające się z 1 teczki (zawierającej 2 pliki). Organ odwoławczy odwołał się do art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229; dalej: "p.b. z 1974 r." według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. W związku z powyższym wskazał, że w zgromadzonych aktach sprawy brak jest dokumentów, potwierdzających prawo inwestora do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...]na cele budowlane. W związku z tym, organ pismem z [...] września 2019 r., znak: [...]. wystąpił do [...] Sp. z o.o. (aktualnego właściciela spornego gazociągu średniego ciśnienia) o przesłanie, dokumentu z którego wynikałoby, że na dzień wydania ww. decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., znak: [...]Miasto i Gmina w [...]posiadała bądź też [...] Sp. z o.o. aktualnie posiada prawo do dysponowania działką nr ewid. [...]położoną w miejscowości [...], na cele budowlane. W odpowiedzi na wezwanie z 4 września 2019 r., [...]sp. z o.o. w piśmie z 16 września 2019 r., wskazała, że "spółka nie dysponuje dalszymi dokumentami (poza tymi znajdującymi się w aktach sprawy) potwierdzającymi prawo do dysponowania działką będącej przedmiotem niniejszego postępowania." W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazywałoby, że ww. decyzja Wojewody [...]z [...] grudnia 1989 r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...]została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 p.b. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. GINB zaznaczył, że jak wskazano powyżej nie jest w stanie stwierdzić w sposób bezsprzeczny, czy przekazana dokumentacja jest kompletna. Ponadto wyjaśnił, że przyjmując nawet, iż tylko taką dokumentacją dysponował organ pierwszej instancji wydając pozwolenie na budowę, a tym samym, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. art. 29 ust. 5 p.b. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz mając na uwadze argumentację skarżącej podniesioną w odwołaniu należy poddać ocenie kwestię skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez ewentualne naruszenie ww. przepisów. Zdaniem organu odwoławczego, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wskazał, że oceniając skutki wskazanego wyżej naruszenia nie można pominąć kwestii, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., upłynęło ponad 30 lat. GINB odwołując się do argumentacji odwołania, że "wnioskodawczyni nie była adresatem przedmiotowej decyzji, a mimo znaczącego upływu czasu nie nabyła żadnego prawa lub ekspektatywy, co stanowi warunek sine qua non w przypadku odmowy stwierdzenia jej nieważności", wyjaśnił, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest ten, kto złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazał, że podmiot taki określany jest inwestorem i do niego kierowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, która nadaje mu pewne określone uprawnienia tj. prawo do zabudowy działki. W ocenie organu odwoławczego zarzut skarżącej, że w analizowanym przypadku nie została spełniona jedna z przesłanek umożliwiająca zastosowanie wyroku TK z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), gdyż skarżąca w związku z wydaniem ww. decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., nie nabyła żadnego prawa nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto zauważył, że inwestycja zatwierdzona ww. decyzją Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., polega na budowie gazociągu średniego ciśnienia DN 50/25 przy ul. [...] . W ocenie GINB, inwestycje tego typu korzystają z pewnego uprzywilejowania z uwagi na ich charakter, służą bowiem realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb - takich jak dostęp do gazu - szerszej grupy podmiotów, takiej jak np. osiedle bądź cała miejscowość. Wskazał, że jest to jednocześnie system zależny od ciągłości funkcjonowania jego elementów i każde jego ewentualne przerwanie - poprzez demontaż jednego z elementów - pozbawia funkcjonalności całą sieć, a wszystkich jej odbiorców - dostępu do dobra publicznego, np. energii (gazu). Zdaniem organu odwoławczego skutkowałoby to trudnymi do zaakceptowania skutkami społeczno-gospodarczymi, dalece większymi niż te związane z naruszeniem własności skarżącej. Wyjaśnił ponadto, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a., obowiązane są do uwzględniania z urzędu nie tylko słusznego interesu obywateli (stron), ale również interesu społecznego. GINB podniósł, że w analizowanej sprawie, ewentualne naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Wyjaśnił jednocześnie, że w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał również, że w myśl art. 21 ust. 1 p.b., podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Odwołał się ponadto do treści § 8 ust 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego inwestor jest obowiązany uzyskać od właściwego organu decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Ponadto podniósł, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. GINB wyjaśnił, że na terenie na którym znajduje się działka nr ewid. [...]w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., obowiązywała uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy [...]nr [...]z [...]września 1986 r., w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wskazał ponadto, że w aktach organu stopnia podstawowego oraz organu stopnia wojewódzkiego brak jest ww. uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy [...]nr [...]z [...]września 1986 r. Archiwum Państwowe w [...]w odpowiedzi na pismo GUNB z [...]października 2019 r. wskazało, że "w zasobie w/w aktach Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...]sygn. [...]odnaleziono uchwalę nr [...]z dnia [...] września 1986 roku (...) Zawiadamiamy, że w/w aktach nie figurują załączniki graficzne do wspomnianej uchwały." Archiwum Państwowe w [...]przesłało do GUNB poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię uchwały. Wskazał ponadto, że w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się kopia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]z [...]września 1989 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowę gazociągu w [...]na ul. [...], ale bez załącznika nr 2 (mapa w skali 1:500) GUNB w odpowiedzi na pisma skierowane do [...]Sp. z o.o. Oddziału w [...], Archiwum Państwowego w [...]oraz do Urzędu Miasta i Gminy [...] o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii załącznika nr 2 ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]z [...]września 1989 r., nr [...]uzyskał informację o braku żądanego załącznika w dokumentach. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na brak załączników graficznych do ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]oraz załącznika nr 2 do ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]z [...]września 1989 r., nr [...], nie można dokonać weryfikacji decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., pod kątem jej zgodności z ww. miejscowym planem ogólnym oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a tym bardziej nie można w sposób jednoznaczny, niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzić czy ww. decyzja Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., została wydana z rażącym naruszeniem § 18 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia całokształtu istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności przez zaniechanie ustalenia wpływu przepisów prawa miejscowego, to jest uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...]z [...]maja 2016 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy ocenie zasadności wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego, wyjaśnił, że powyższe pozostaje bez wpływu na treść niniejszej decyzji. GINB zauważył, że w toku postępowania nieważnościowego organy orzekają w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że w dacie wydania ww. decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., przepisy uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...]z [...]maja 2016 r., nie obowiązywały wobec czego nie można ich brać pod uwagę przy ocenie ewentualnego naruszenia przepisów prawa. Organ odwoławczy w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji Wojewody [...]z [...]lipca 2019 r., znak: [...]wskazał, że zgodnie z treścią art. 156 § § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto odniósł się do treści art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W tym miejscu wskazał, że Wojewoda [...]wydając zaskarżoną decyzję z [...]lipca 2019 r., niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W ocenie organu odwoławczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie GINB Wojewoda [...]nie mógł zastosować art. 158 § 2 k.p.a., tj. orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, lecz odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu bowiem, przepis ten odnosi się nadal wyłącznie do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Wskazał jednocześnie, że ww. decyzja Wojewody [...]z [...] lipca 2019 r., została wydana bez podstawy prawnej. Podniósł ponadto, że stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzja Wojewody [...]z [...] lipca 2019 r., została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a. w analizowanym przypadku, zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania. Z uwagi na powyższe GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z [...] lipca 2019 r. i odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. 2. Skargę na decyzję GINB z [...] lutego 2020 r. złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania GINB. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Wojewody [...]z [...] lipca 2019 r. została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy decyzja ta została wydana w oparciu o błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.; b) art. 156 § 2 k.p.a. wskutek błędnej interpretacji wyroku TK z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) poprzez przyjęcie, że ochronie podlega interes społeczny i prawo do budowy gazociągu nabyte przez Gminę wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania zgody skarżącej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co w istocie równa się częściowemu wywłaszczeniu skarżącej z jej prawa własności; c) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. poprzez błędne przyjęcie, że brak tytułu prawnego po stronie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działką nr [...]- nie stanowi rażącego naruszenia prawa; d) art. 21 ust. 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, że plan miejscowy ogólny zawierał jedynie przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania gminy oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, nie zawierał szczegółowych rozwiązań planistycznych, a zatem poszukiwanie załączników graficznych do planu i prowadzenie postępowania dowodowego na tę okoliczność jest z punktu widzenia istoty sprawy zbędne; e) art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. tj. naruszenie zasady zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji, która pogorszyła sytuację prawną skarżącej; co nastąpiło na skutek błędnej oceny prawnej, że decyzja organu I stopnia została wydana bez podstawy prawnej; f) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej, niewszechstronnej oceny dowodów, i nie ustalenie, że skarżąca nie wyrażała nigdy zgody na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19). Podkreślić należy, że w toku postępowania nieważnościowego organy orzekają w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodatkowo należy wskazać, że "rażącym" naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2886/18). 2. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne, które mają zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia w sprawie: - Wojewoda [...]decyzją z [...] lipca 2019 r., orzekł że decyzja Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., (zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca Urzędowi Miasta i Gminy w [...]pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami do budynków w miejscowości [...]), w części dotyczącej działki nr ewid. [...]została wydana z naruszeniem prawa; nie stwierdził jej nieważności z uwagi na zbyt daleko idące skutki społeczno-gospodarcze, ale wydał decyzję między innymi na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.; - po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...]; - sporne przedsięwzięcie zalicza się do tzw. inwestycji liniowych; inwestycja ta polegała na budowie gazociągu średniego ciśnienia DN 50/25 przy ul. [...]w [...]; - w zgromadzonych aktach sprawy brak było dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...]na cele budowlane; z art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. wynikało, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością; przepis ten ustanowił expressis verbis przesłankę wydania pozwolenia na budowę - przesłankę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością; w p.b. z 1974 r. nie zdefiniowano pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością, tak jak przyjmuje to art. 3 pkt 11 p.b. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 422/17); - z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję; - organ pismem z 4 września 2019 r. wystąpił do [...] sp. z o.o. (aktualnego właściciela spornego gazociągu średniego ciśnienia) o przesłanie, dokumentu z którego wynikałoby, że na dzień wydania decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r. Miasto i Gmina w [...]posiadała bądź też [...]sp. z o.o. aktualnie posiada prawo do dysponowania działką nr ewid. [...]na cele budowlane; - [...]sp. z o.o. w piśmie z 16 września 2019 r., wskazała, że spółka nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi prawo do dysponowania działką będącej przedmiotem postępowania; - na terenie na którym znajduje się działka nr ewid. [...]w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r. obowiązywała uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy [...]nr [...]z [...]września 1986 r., w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej: "MPZP"); - w aktach organów brak było uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy [...]nr [...]z [...] września 1986 r.; - Archiwum Państwowe w [...]w odpowiedzi na pismo organu z 21 października 2019 r. wskazało, że "w zasobie w/w aktach Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...]sygn. [...]odnaleziono uchwalę nr [...]z dnia [...]września 1986 roku (...) Zawiadamiamy, że w/w aktach nie figurują załączniki graficzne do wspomnianej uchwały."; Archiwum Państwowe w [...]przesłało do organu poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię uchwały; - w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się kopia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]z [...]września 1989 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowę gazociągu w [...]na ul. [...], ale bez załącznika nr 2 (mapa w skali 1:500); - organ w odpowiedzi na pisma skierowane do PSG sp. z o.o. Oddziału w [...], Archiwum Państwowego w [...]oraz do Urzędu Miasta i Gminy [...]o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii załącznika nr 2 ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]z [...]września 1989 r., nr [...]uzyskał informację o braku żądanego załącznika w dokumentach; - zatem z uwagi na brak załączników graficznych do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]oraz załącznika nr 2 do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]z [...]września 1989 r., nr [...], nie można było dokonać weryfikacji decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., pod kątem jej zgodności z planem miejscowym oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji; - od dnia wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., upłynęło ponad 30 lat. 2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu, zasadnie organ wskazał, że skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r. wyłącznie w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji na terenie działki nr ewid. [...], której jest właścicielem (co wynika z KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], IX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]). Organ II instancji wskazał również na to, że w niniejszej sprawie wątpliwość budziło to, czy materiał zgromadzony w sprawie był kompletny (z wniosku z 4 listopada 1989 r., o wydanie pozwolenia na budowę wynikało, że załączono do niego 2 teczki dokumentacji, natomiast Wojewoda [...]przy piśmie z [...]sierpnia 2019 r. przekazał, akta organu I instancji składające się z 1 teczki). W ocenie Sądu, słusznie organ uznał, że decyzja Wojewody [...]z [...] grudnia 1989 r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...]została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Nie oznacza to jednak automatycznie tego, że naruszenie to miało charakter "rażący", gdyż o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślić należy, że inwestycje liniowe korzystają z pewnego uprzywilejowania z uwagi na ich charakter. Służą bowiem realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb - takich jak dostęp do gazu - szerszej grupy podmiotów, takiej jak np. osiedle bądź cała miejscowość. Jest to jednocześnie system zależny od ciągłości funkcjonowania jego elementów i każde jego ewentualne przerwanie - poprzez demontaż jednego z elementów - pozbawia funkcjonalności całą sieć, a wszystkich jej odbiorców - dostępu do dobra publicznego, np. energii (gazu). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Zatem zasadnie organ II instancji uznał, że uwzględnienie wniosku skarżącej skutkowałoby trudnymi do zaakceptowania skutkami społeczno-gospodarczymi, znacznie większymi niż te związane z naruszeniem własności skarżącej. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, niewątpliwe naruszenie art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. A zatem w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie tego naruszenia prawa za "rażące" (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto, w ocenie Sądu, zasadnie również organ przyjął, że w niniejszej sprawie nie można było w sposób jednoznaczny stwierdzić czy decyzja Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., została wydana z "rażącym" naruszeniem § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zgodnie z tym przepisem: "w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ: (...) stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji"). Organ wyjaśnił również, że w dacie wydania decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r., przepisy uchwały [...]Rady Miejskiej w [...]z [...]maja 2016 r., nie obowiązywały. Wobec czego nie można ich brać pod uwagę przy ocenie ewentualnego naruszenia przepisów prawa. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, po wydaniu ostatecznych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem tych decyzji (por. wyrok NSA z 24 maja 1985 r., sygn. akt II SA 276/85). 3. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ II instancji, że Wojewoda [...]wydając zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2019 r., niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Zgodnie z tym wyrokiem: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". Wyrok ten nie wyeliminował z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Do czasu zmiany art. 156 § 2 k.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 744/17). Zatem Wojewoda [...]nie mógł zastosować art. 158 § 2 k.p.a. (wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu). Przepis ten odnosi się nadal wyłącznie do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1457/17). Zatem prawidłowo organ II instancji merytorycznie ocenił postępowanie nieważnościowe i uznał, że w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 1989 r. Zasadnie również organ II instancji wskazał, że decyzja Wojewody [...]z [...] lipca 2019 r., została wydana faktycznie bez podstawy prawnej i odniósł się w tym kontekście do – wskazywanego również w skardze - art. 139 k.p.a. (organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny). Organ odwoławczy poprawnie wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym "rażąco" narusza prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a. Zatem w analizowanym przypadku, zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania. Z uwagi na powyższe zasadnie GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z [...] lipca 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z [...] grudnia 1989 r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. 4. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak było podstaw do postawienia organowi II instancji zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia przepisów postępowanie (tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przy wydaniu decyzji. Organ dołożył bowiem należytej staranności przy wyjaśnianiu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu, nie mogły być jednoznacznie udowodnione. Działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady legalizmu, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Stabilizacja stosunków administracyjnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1663/20). 5. W ocenie Sądu, kolejność działań organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być następująca (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 98/17): - najpierw w każdej sprawie organ musi ustalić czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności; - jeżeli tak nie jest - odmawia stwierdzenia jej nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.); - jeśli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy dopiero musi zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie art. 156 § 2 k.p.a.; - dopiero wtedy jeżeli zachodzą przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. 6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.