II SA/Sz 631/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących M. K. i Z. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Starosta na podstawie 30 ust. 2 i 6, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", złożył sprzeciw do zgłoszenia Z. K. dotyczącego wykonania robot budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [..]sygn. akt [...] w sprawie o zniesienie współwłasności, czyli remontu istniejącego obiektu budowlanego w miejscowości na terenie działki nr[...], obr., ponieważ inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o dokumenty określone w postanowieniu z dnia [...] w wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 4 lutego 2015 r., a nadto zakres robót ujętych w treści zgłoszenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 grudnia 2014 r. wpłynęło zgłoszenie Z. K. zamiarze wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce ew. nr [...] gm. , zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [..] sygn. akt [...] w sprawie o zniesienie współwłasności, poprzez wykonanie ścianek działowych. Z uwagi na występujące w zgłoszeniu braki, postanowieniem organu z dnia [...] inwestor został zobowiązany do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w terminie 14 dni, od dnia otrzymania postanowienia. W złożonym uzupełnieniu inwestor, pomimo obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nie podał dokładnego terminu rozpoczęcia robót budowlanych, w oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podał wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów dla działki nr [...] obr. oraz nie wskazał dokumentów, z których wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu własności do części nieruchomości, oraz ze strony współwłaściciela nieruchomości. Ponadto na podstawie analizy załączonej dokumentacji architektoniczno-budowlanej organ stwierdził, że w wyniku robót budowlanych ujętych w załączonym projekcie budowlanym nastąpi zmiana ilości pomieszczeń w poszczególnych lokalach mieszkalnych, zmiana powierzchni poszczególnych lokali mieszkalnych bez zmiany powierzchni budynku, w którym te lokale się znajdują, nadto w wyniku robót nastąpi wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, wobec czego zakres robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe ustalenia zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego było konieczne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z.K. i M.K., wnosząc o jej zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych środków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie prawa materialnego przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wojewoda decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że inwestor nie wypełnił nałożonego przez organ I instancji obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone w postanowieniu z dnia [...]r. braki (brak określenia terminu rozpoczęcia robot, przedłożone oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie są zgodne z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, nie wymieniony został dokument, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Następnie wskazał, że z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane wymienione w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia [...] w sprawie o zniesienie współwłasności, polegają m. in. na wybudowaniu wewnątrz budynku na parterze odcinka ściany o grubości 24 cm, na której na piętrze, na całej długości zostanie wybudowana ściana działowa grubości 12 cm. Realizacja ścian ma na celu zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej. W świetle zawartej w art. 3 pkt 7a definicji legalnej, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji, przebudowy nie stanowią roboty niepowodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Organ stwierdził, że ścianki działowe decydujące o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, są takimi robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę i winny być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Z powołanego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] w sprawie o zniesienie współwłasności, wynika, że roboty objęte zgłoszeniem z dnia [...]r. polegające na wykonaniu ścianek działowych mają na celu wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych, stanowiących przedmiot odrębnej własności. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że w wyniku robót budowlanych ujętych w przedłożonym projekcie budowlanym nastąpi zmiana ilości pomieszczeń w poszczególnych lokalach mieszkalnych oraz zmiana powierzchni poszczególnych lokali mieszkalnych bez zmiany powierzchni budynku, w którym te lokale mieszkalne się znajdują i w wyniku tych robót nastąpi wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, co zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania, wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie dopełnił on wymogów zgłoszenia robót budowlanych stosownie do treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z czym prawidłowo, organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał go do uzupełniania braków zgłoszenia, wskazując w sposób jasny i precyzyjny na czym ma ono polegać. Pomimo podjętych czynności, skarżący braków nie uzupełnił. Skarżący nie dochował ustawowych wymogów zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych, którego wzór i zakres treści ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] r., w związku z czym zarzuty dotyczące zaniechania podjęcia niezbędnych środków do wyjaśnienia stanu faktycznego organ również uznał za chybione, podobnie jak zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśniając, że organ I instancji wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. M.K. i Z.K. złożyli na opisane rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej to rozstrzygnięcie decyzji Starosty. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przyjęcie powyższej normy jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia doprowadziłoby do zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, - art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane mające na celu wykonanie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego doprowadzą do zmiany ilości pomieszczeń w poszczególnych lokalach mieszkalnych bez zmiany powierzchni budynku, w którym się one znajdują i w wyniku tych robót nastąpi wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, - art. 7, 8, 77, i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego oraz załatwienia sprawy, w miejsce tego powołując teoretyczne wywody prowadzące w efekcie do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi, zarzucili pominięcie przez organy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1104/13 odnoszącego się wprost do tej sprawy, zgodnie z którym zgłoszenie robót budowalnych nastąpiło w szczególnych okolicznościach faktycznych, tj. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego , mocą którego skarżący uzyskał współwłasność działki gruntu nr [...] o powierzchni ha zabudowanej częścią budynku mieszkalnego oraz upoważnienie do wykonywania określonych w postanowieniu robót budowlanych. Sąd wskazał także, że analiza dokumentów dotyczących wykonania ścian działowych nie pozwala na zaliczenie tych robót do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego oraz, że jeżeli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie, ani na stan techniczny i nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu również nie są robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Pomijając fakt, że współwłasność została zniesiona przed kilku laty orzeczeniem sądu powszechnego, Wojewoda zablokował de facto wykonanie robót budowlanych wymagających zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się z twierdzeniem organu w przedmiocie niewypełnienia nałożonych obowiązków skarżący podnieśli, że bez realizacji postanowienia sądu cywilnego w zakresie przesunięcia ścian, nie jest możliwe dokonanie formalno-prawnego podziału geodezyjnego, ponieważ działka nr [...] powstała w wyniku tego postępowania, a zatem zarówno, gdy oświadczyli oni o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] oraz gdy w zgłoszeniu robót niewymagających pozwolenia na budowę podali działkę nr [...] organy uznając powyższe za niewywiązanie się z nałożonego obowiązku zniweczyły skutki prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie sprzeciwu odnośnie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na postawieniu ścianek działowych na parterze i poddaszu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce ew. [...] gmina . Należy podkreślić, że celem wykonania opisanych wyżej robót, skarżący złożyli w dniu 18 marca 2013 r. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jednak decyzją z dnia [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – obejmującego przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w miejscowości na działce nr ew. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Starosta wskazał m.in., że w tytule projektu budowlanego umieszczono działkę nr [...], choć działka taka nie istnieje. Ponadto organ ustalił, że Z.K. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością działki nr [...] na wykonanie zawartych w projekcie budowlanym robót budowlanych. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...], jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 1104/13) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że organ podejmując się oceny prawnej zgłoszonego przez inwestora żądania, winien zastanowić się, czy wykonanie ścianek działowych można było rzeczywiście zakwalifikować w kategoriach robót polegających na przebudowie, montażu (metody realizacji obiektów budowlanych), czy remoncie (polegającym na działaniach odtworzeniowych). Stosownie bowiem do art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, za przebudowę można uznać takie wykonywanie robót budowlanych, które wpływa na zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Sąd zaznaczył, że "tego rodzaju ustaleń i dokonanej w oparciu o nie analizy prawnej, zarówno organ pierwszej, jak organ drugiej instancji nie przeprowadził. Jest to tymczasem kwestia podstawowa, od której uzależnione być mogą dalsze kroki w postępowaniu prowadzonym na gruncie Prawa budowlanego, jeżeli bowiem okaże się, że wykonanie ściany zmieni jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczenia, nie powodując zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych budynku, należałoby poddać w wątpliwość konieczność uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę – przebudowę budynku jednorodzinnego. Wprawdzie takiej treści wniosek złożył do organu Z.K., jednakże to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego i jego kwalifikacji z przepisami Prawa budowlanego". Co prawda powyższy wyrok zapadł w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w niniejszej sprawie rozpoznawana jest skarga na decyzję w przedmiocie sprzeciwu do wykonania robót budowlanych, jednak nie ulega wątpliwości, że w przypadku obydwu spraw zarówno objęte decyzjami roboty budowlane jak i strony postępowania są tożsame. W tej sytuacji należy zgodzić się ze skarżącymi, że organy obu instancji wydając rozstrzygnięcia w tej sprawie w sposób nieuprawniony całkowicie pominęły treść opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. Tymczasem zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając zgłoszenie skarżących z dnia 23 grudnia 2014 r. organ winien mieć na uwadze wskazania Sądu zawarte w opisanym wyżej wyroku i zgodnie z nimi rozważyć czy wykonanie przedmiotowych ścian działowych stanowi zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego o jakich mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z cytowanym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak słusznie zauważył Sąd w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., jeżeli wykonanie ścianki działowej nie stanowi tego rodzaju zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, zamierzenia inwestora nie można potraktować jako przebudowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu przedmiotowe roboty budowlane należy uznać za przebudowę ponieważ w wyniku ich wykonania nastąpi zmiana ilości pomieszczeń w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Z takim stanowiskiem organu nie sposób jednak się zgodzić. Należy podkreślić, że - na co wskazywał także Sąd w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. - zgłoszenie robót budowlanych zostało przez skarżących dokonane w szczególnych okolicznościach faktycznych. Jak wskazał ten Sąd, "rzecz dotyczy zgody, jaką inwestor uzyskał na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [..]., sygn. akt [...]. Postępowanie sądowe toczyło się w sprawie z wniosku M. K. i Z. K. z udziałem J. R. i R. K. o zniesienie współwłasności nieruchomości na działce nr [...] obręb , gmina . Na mocy tego orzeczenia, Sąd powszechny przyznał wnioskodawcom m.in. współwłasność do działki gruntu nr [...] o powierzchni ha zabudowaną częścią budynku mieszkalnego. W pkt 2 tego orzeczenia Sąd upoważnił wnioskodawców – M. K. i Z. K. do wykonania ściany o grubości 25 cm na parterze budynku mieszkalnego uczestniczki J. R. oraz ścian działowych na poddaszu przesuniętych o cm wzdłuż całej szerokości budynku części uczestniczki, według załącznika, stanowiącego integralną część tego postanowienia, w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się tego orzeczenia". Powyższe postanowienie uprawomocniło się 9 lutego 2011 r., a zatem w chwili dokonania przedmiotowego zgłoszenia współwłasność nieruchomości położonej – działka nr [...] oraz nieruchomości - działki siedliskowej zabudowanej nr [...] była już zniesiona. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, w wypadku robót objętych zgłoszeniem z dnia 23 grudnia 2014 r. nie może być mowy o zmianie parametrów użytkowych lub technicznych o jakich mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Postawienie przedmiotowych ścianek działowych nie dotyka części konstrukcyjnych budynku i nie ma wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości, nie zmienia też jego powierzchni czy ilości kondygnacji (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r, sygn. akt VII SA/Wa 74/07). Z uwagi na dokonane już w [..]r. zniesienie współwłasności nieruchomości nie ulegnie także zmianie ilość pomieszczeń należących do poszczególnych współwłaścicieli. Za nieuzasadniony należy przy tym uznać zarzut organu dotyczący niepodania w zgłoszeniu "wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów dla działki nr [...]" skoro okoliczności te jednoznacznie wynikają z przedstawionego przez skarżących prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. Fakt, że wprowadzenie w tej ewidencji aktualnych danych nie było dotychczas możliwe, nie może przesądzać o braku możliwości wykonania stosownych prac budowlanych wynikających ze wspomnianego postanowienia bowiem to czyniłoby niemożliwym wprowadzenie w życie postanowień tego rozstrzygnięcia. Nie można też zgodzić się z organem, że skarżący nie uzupełnili braku zgłoszenia w postaci niewskazania terminu rozpoczęcia prac, skoro w piśmie z dnia 4 lutego 2015 r. taki termin wskazali. Jeżeli organ uważał, że nie jest on dostatecznie precyzyjny to niewątpliwie mógł zobowiązać skarżących do jego doprecyzowania czego jednak nie uczynił. W świetle złożonego przez skarżących oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w powiązaniu z treścią opisanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. za nieuzasadniony należy także uznać zarzut nieprzedstawienia dokumentów, z których wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi Sądu przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.