II SA/Ol 537/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Decyzją z 28 kwietnia 2022 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza B. (dalej jako: organ I instancji) przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., na podstawie art. 17, art. 19, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako: u.ś.r.), odmówiono R. G. (dalej jako: strona, wnioskodawca lub skarżący) ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. G. W uzasadnieniu wskazano, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, który orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do 28 lutego 2023 r. Jak ustalił organ I instancji, ojciec wnioskodawcy zmarł 28 lutego 2022 r. Był żonaty, jednak opiekę nad nim sprawował wnioskodawca, ponieważ żona sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym synem i pobiera w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne. Podniesiono, że wnioskodawca pracował w okresie od 1 listopada 2021 r. do 15 grudnia 2021 r., a stosunek pracy wygasł na mocy porozumienia stron. Jednocześnie wskazano, że z posiadanych dokumentów wynika, że niepełnosprawność w stopniu znacznym została ustalona u ojca strony w wieku 65 lat. Tym samym, w ocenie organu I instancji, nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem nie przedłożono orzeczenia potwierdzającego powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki do ukończenia 18 roku życia, czy też w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co stanowi jedną z podstawowych przesłanek do odmowy wnioskowanego świadczenia. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Wnioskodawca podniósł, że zajmował się całodobowo niepełnosprawnym ojcem do dnia jego śmierci. Wyjaśnił, że matka nie była w stanie sprawować jednocześnie opieki nad schorowanym leżącym ojcem oraz niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Decyzją z 14 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nie mógł odmówić świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na powstanie niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowano opiekę, po 25 roku życia. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) za niezgodną z Konstytucją RP. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, przeszkodą do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest kwestia związana z powstaniem niepełnosprawności po 18 lub (opcjonalnie) po 25 roku życia osoby wymagającej opieki. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a mianowicie osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem uznającym ją za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotnym jest zatem fakt, że żona ojca wnioskodawcy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że musiał zrezygnować z pracy, aby opiekować się całodobowo niepełnosprawnym ojcem do dnia jego śmierci, tj. do 28 lutego 2022 r. Wskazał, że jego matka nie była w stanie sprawować opieki nad swoim niepełnosprawnym mężem, który był osobą leżącą i jednocześnie opiekować się niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Dlatego też skarżący porzucił pracę zarobkową i zajął się niezdolnym do własnej egzystencji ojcem. Przy czym rezygnacja z pracy spowodowała, że został praktycznie bez środków do życia. Dodał, że matka nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż wówczas nie mogłaby sprawować opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione wraz z argumentacją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki zawarło Kolegium w odpowiedzi na skargę, zaś skarżący, któremu doręczono odpis wniosku wraz ze stosownym pouczeniem, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże regulacja ta stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadnie zatem wskazał organ odwoławczy, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy prawnej decyzji odmawiającej przyznanie przedmiotowego świadczenia. Natomiast organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy przede wszystkim zauważyć, że ojciec skarżącego, nad którym skarżący sprawował opiekę, zmarł 28 lutego 2022 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Jednakże - w świetle obowiązujących przepisów – okoliczność ta sama w sobie nie czyni bezprzedmiotowym postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od daty złożenia wniosku do chwili śmierci osoby, nad którą była sprawowana opieka, zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności wymagające wyjaśnienia nie są związane bezpośrednio z osobą zmarłego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ojciec skarżącego był uznany przez lekarza orzecznika ZUS za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do 28 lutego 2023 r. Organ nie kwestionował także, że skarżący sprawował całodobową opiekę nad ojcem. Natomiast wskazano, że ojciec skarżącego pozostawał w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak jednak podał skarżący w odwołaniu oraz w skardze, jego matka, będąca żoną osoby wymagającej opieki, nie mogła sprawować opieki nad mężem, gdyż opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, który wymaga całodobowej opieki i z tego tytułu też pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Należy zatem zauważyć, że wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to zostało jednak zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por.: wyrok z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, dostępny w Internecie). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18, z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16, z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 oraz z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20, (dostępne w Internecie). W wyroku z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20 (dostępny w Internecie), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić. Zdaniem NSA pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Mając na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1947/20, dostępny w Internecie) zauważono, że przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. W świetle powyższych wywodów, w realiach przedmiotowej sprawy, nie można poprzestać wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Organ winien bowiem wyjaśnić okoliczności podnoszone przez skarżącego zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, jego matka sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem w wymiarze całodobowym, co uniemożliwiało jej jednoczesną opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Organ winien zatem ustalić, czy matka skarżącego - jako małżonek osoby wymagającej opieki - była obiektywnie zdolna do sprawowania opieki nad swoim mężem z uwagi na zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. O ile natomiast takiej możliwości nie miała, to okoliczność, że osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogło stanowić przesłanki do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu za okres począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) do dnia śmierci ojca skarżącego. W związku z tym organ winien ponownie rozpoznać sprawę mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.