III OSK 5342/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2511/20 w sprawie ze skargi D.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 16 września 2020 r. nr KO-641/4105/37/20 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2511/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.P. (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 16 września 2020 r. nr KO-641/4105/37/20 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej z 10 maja 2021 r. zarzuciła mu: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu, a co za tym idzie, do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 16 września 2020 r. i poprzedzającego ją postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia 17 kwietnia 2019 r., wydanych z naruszeniem przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie i w poszanowaniu zasad proceduralnych; 2. art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że miesięczny termin do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowym postępowaniu biegnie od chwili, w której strona w sposób niepotwierdzony mogła dowiedzieć się o samym fakcie wydania decyzji, a nie od momentu, w którym dowiedziała się w sposób pozwalający na zidentyfikowanie decyzji i ustalenie jej treści, a więc od zweryfikowania istnienia i treści decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w trakcie wizyty w Starostwie Powiatowym w G. w lutym 2015 r., co z kolei warunkowało złożenie wniosku o wznowienie postępowania, w którym strona nie brała udziału; żaden z organów nie podjął bowiem żadnych starań o ustalenie faktycznej daty zapoznania się skarżącej z dokumentacją pozwalającą na weryfikację i skonkretyzowanie wiedzy o decyzji środowiskowej, poprzez wystąpienie do Starostwa Powiatowego w G. o wskazanie daty odnotowanej w aktach sprawy, co stanowi istotne naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; 3. art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych na niekorzyść strony pomimo iż kodeks postępowania administracyjnego statuuje ogólną zasadę nie dających się usunąć wątpliwości na korzyść strony i zgodnie z jej interesem, choć co do zasady skarżąca twierdzi, że organy miały możliwość ustalenia daty dowiedzenia się przez nią o wydanej decyzji poprzez sprawdzenie daty zapoznania się przez nią z aktami postępowania w Starostwie Powiatowym w G.. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uwzględnienie skargi na decyzję SKO w Płocku z dnia 16 września 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiodła, iż wskazane przez nią daty zapoznania się z dokumentacją zawierająca informacje dotyczące wydanej przez Burmistrza decyzji środowiskowej mogły być zweryfikowane przez organ, który jednak nie skorzystał z tej możliwości. W ocenie skarżącej Burmistrz mógł wystąpić do Starosty G. o ustalenie daty zapoznania się przez skarżącą z aktami sprawy, co wynika z treści art. 77 k.p.a. Zwróciła również uwagę na treść art. 81a § 1 k.p.a. i konieczność rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Zdaniem skarżącej trudno uznać, że odmowa wznowienia postępowania, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału, jest zgodna z interesem strony. W jej ocenie stanowi ona nadużycie władzy przez organ administracji publicznej, który ma obowiązek respektować prawa jednostki, które to prawa ogranicza na mocy wydawanej, wadliwej decyzji. Wskazała, iż pozbawienie strony możliwości brania udziału w kreowaniu jej praw i obowiązków powinno podlegać bezwzględnej konwalidacji na drodze administracyjnej, ewentualnie sądowej. Pismem z 11 maja 2021 r. skarżąca wniosła drugą skargę kasacyjną, która zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV WSA w Warszawie z 17 maja 2021 r. została uznana za uzupełnienie skargi kasacyjnej z dnia 10 maja 2021 r. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny daty pozyskania przez skarżącą wiedzy o wydaniu decyzji środowiskowej z dnia 27 kwietnia 2011 r. poprzez nielogiczny wniosek, że skarżąca dowiedziała się o decyzji 16 stycznia 2015 r., w sytuacji w której w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd sam wskazuje na dwie sprzeczne z sobą okoliczności, tj. z jednej strony podaje, że datę tą skarżąca przyznała sama, albowiem podała do protokołu, że dowiedziała się o decyzji w styczniu 2015 r. od kolegi, a z drugiej strony wskazuje, że w tej dacie, tj. 16 stycznia 2015 r. skarżąca odebrała pismo MZDW z dnia 12 stycznia 2015 r. i że wiedzę na ten temat pozyskała z tego pisma; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania daty doręczenia skarżącej pisma z informacją o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich (MZDW), na które skarżąca wskazała w wyjaśnieniach z dnia 14 lutego 2019 r., powołując się, że wiedzę o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia powzięła po wizycie w Starostwie na skutek rzeczonego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że niezasadne jest uzasadnienie, że skarżąca sama wskazała na styczeń 2015 r., który akurat można połączyć z datą 16 stycznia 2015 r. i odbiorem pisma MZDW, albowiem skarżąca w ogóle nie wskazywała na taką okoliczność, lecz połączyła tamto zeznanie z informacjami, które otrzymała od kolegi. Niemniej jednak wypowiedź skarżącej bezpośrednio odpowiada na pytanie kiedy dowiedziała się po postępowaniu w sprawie, a nie o wydaniu decyzji, a zatem skarżąca dowiedziała się od kolegi jedynie o tym, że toczyło się postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej, ale nie oznacza to jednocześnie, że dowiedziała się o wydaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia z dnia 27 kwietnia 2011 r. zmienionej decyzją z dnia 5 lipca 2011 r. Podniosła, iż wiedza o toczącym się postępowaniu nie jest tożsama z wiedzą o wydaniu decyzji administracyjnej, zaś z jej zeznań z 17 kwietnia 2015 r. nie wynika , by od kolegi dowiedziała się o wydaniu decyzji. W ocenie skarżącej, nawet jeśli Sąd wybrał za kluczowe odebranie pisma z MZDW, to niezasadne jest uzasadnianie tego terminu pozostałymi, wykluczającymi się okolicznościami takimi jak stwierdzenie, że skarżąca sama przyznała, że był to styczeń 2015 r. Nie zgodziła się również, że bez znaczenia pozostaje brak zweryfikowania daty doręczenia pisma z informacją o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich W ocenie skarżącej data ta jest istotna, albowiem na skutek doręczenia tej decyzji udała się do Starostwa Powiatowego w G., gdzie powzięła wiadomość o wydaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia z dnia 27 kwietnia 2011 r. zmienionej decyzją z dnia 5 lipca 2011 r. Wskazała, że choć to nie data otrzymania tego pisma stanowi datę dowiedzenia się o decyzji, to po tej dacie udała się do Starostwa. Co za tym idzie, data odebrania tego pisma uzupełniałaby materiał dowodowy w sprawie. Ponadto nawet jeżeli podane daty wizyty w Starostwie powiatowym to sobota i niedziela, niezasadne jest czynienie przez organ i następnie Sąd zarzutu, że skarżąca definitywnie nie mogła w tych dniach udać się do Starostwa, które nie było czynne i jednocześnie odmówić ustalenia daty odebrania pisma z informacją o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla MZDW, choć skarżąca wyraźnie łączyła wizytę w Starostwie jako następstwo odebrania pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny kiedy, w jakiej dacie skarżąca kasacyjnie dowiedziała się o decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z 27 kwietnia 2011 r. dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa nowego przebiegu obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]". Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca kasacyjnie o decyzji dowiedziała się w dniu 16 stycznia 2015 r. Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie składając w dniu 17 kwietnia 2015 r. podanie w sprawie wznowienia postępowania, na pytanie kiedy dowiedziała się o postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej, odpowiedziała, że "W styczniu od kolegi". O ile można mieć wątpliwości, z uwagi na treść pytania, czy skarżąca kasacyjnie dowiedziała się w styczniu 2015 r. od kolegi o wydaniu decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, czy też jedynie o toczącym się w tej sprawie postępowaniu, o tyle nie budzi wątpliwości, że informację o wydaniu decyzji w tym przedmiocie skarżąca powzięła w związku z zapoznaniem się w dniu 16 stycznia 2015 r. pismem Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z 12 stycznia 2015 r. W piśmie tym, które skarżąca kasacyjnie odebrała osobiście w dniu 16 stycznia 2015 r., stwierdzono wprost, że na realizację powyższego przedsięwzięcia uzyskano pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasadnie podkreślił przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny, że źródłem informacji o wydanej decyzji była także rozmowa z kolegą w styczniu 2015 r., o której wspomina sama skarżąca kasacyjnie, jak i pismo, które otrzymał pełnomocnik skarżącej od Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z 5 listopada 2014 r. Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie 16 stycznia 2015 r. skarżąca kasacyjnie wiedziała o wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W związku z czym nie można zarzucić organom naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie daty doręczenia skarżącej kasacyjnie pisma o wszczęciu postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, albowiem zgromadzony materiał dowodwy wskazuje, że o decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań skarżąca dowiedziała się 16 stycznia 2015 r., a nie w lutym 2015 r. Przy czym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że dopiero podczas składania wyjaśnień w dniu 14 lutego 2019 r. skarżąca kasacyjnie jako datę dowiedzenia się o decyzji środowiskowej podała daty wizyt w Starostwie Powiatowym w G., które miały mieć miejsce bezpośrednio po otrzymaniu zawiadowania o wszczęciu postępowania wodnoprawnego. Przy czym skarżąca kasacyjnie podała konkretne daty, to jest 21 lub 22 lutego 2015 r., a więc sobotę i niedziele, to jest dni wolne od pracy. Ponadto nie można się zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. dotyczącym ich błędnej interpretacji, albowiem miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie nie od daty dowiedzenia się o samym fakcie wydania decyzji, ale od momentu kiedy strona dowiedziała się w sposób pozwalający na zidentyfikowanie decyzji i ustalenie jej treści. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Takiego warunku nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej, albowiem art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów. Nie mniej jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na rozpoznanie tego zarzutu. Skarga kasacyjna zarzuca bowiem, że organ niewyczerpująco zgromadził i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Omówione powyżej dokumenty, a w szczególności treść pisma Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z 12 stycznia 2015 r. wskazują, że skarżąca kasacyjnie dowiedziała się w dacie 16 stycznia 2015 r., o tym, że w sprawie została wydana pozytywna decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 674/13, z dnia 19 czerwca 2018 r., II OSK 2083/17; z dnia 30 września 2020 r., II OSK 1464/20; z dnia 20 maja 2021 r., II OSK 2434/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., II OSK 118/17; z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 1025/11; z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 1927/11; z dnia 7 sierpnia 2008 r., II OSK 931/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu. Przypomnieć bowiem należy, że postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gd 570/19, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 898/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 1423/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 531/19). W rozpoznawanej sprawie ustalono, że nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do wznowienia postępowania. Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., albowiem w rozpoznawanej sprawie nie pozostawały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to jest co do daty dowiedzenia się o decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.