I OSK 1077/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 24/08 w sprawie ze skargi J. D. i M. D. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie spełnienia obowiązku szkolnego poza szkołą postanawia: I. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. oddalić wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. odrzucił skargę małoletniego M. D. reprezentowanego przez ustawowych przedstawicieli J. i M. D. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie spełnienia obowiązku szkolnego poza szkołą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P. p. s. a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Odnosząc się do skargi na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. i M. D. w sprawie spełniania obowiązku szkolnego poza szkołą przez ich syna M. D. należało, w ocenie Sądu uznać, iż skarga ta jest niedopuszczalna. Sąd wskazał, że istota skargi na bezczynność sprowadza się do wymuszenia przez stronę na organie podjęcia rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Innymi słowy z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, jak argumentował Sąd Wojewódzki, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wynika to z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z tym unormowaniem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna, o ile dotyczy jednej z wyżej wymienionych form działania organu administracji publicznej. Prawem materialnym, które ma w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, jest ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), która w art. 16 ust. 8 określa, że na wniosek rodziców dziecka dyrektor szkoły może wyrazić zgodę na realizację obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Wskazany przepis nie precyzuje, w jakiej formie zgoda bądź jej brak na realizację obowiązku szkolnego poza szkołą jest dokonywana przez dyrektora szkoły. Wobec tego Sąd pierwszej instancji wykluczył decyzyjną formę takiego dokumentu. Zdaniem Sądu, powołana ustawa o systemie oświaty nie zawiera przepisu upoważniającego dyrektora szkoły do wydawania decyzji w tym przedmiocie. Za takim stanowiskiem przemawia, w jego ocenie, brzmienie art. 16 ust. 2 i 4 , art. 39 ust. 2 oraz art. 66 powołanej ustawy o systemie oświaty, które określają sytuacje wymagające wydania przez dyrektora szkoły decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że w orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że organ może rozstrzygać sprawę w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy wynika ona z przepisów w sposób wyraźny lub dorozumiany. Zajęcie stanowiska przez dyrektora szkoły w przedmiocie wniosku skarżących o wyrażenie zgody na realizację obowiązku szkolnego poza szkołą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest również "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że z przepisu art. 16 ust. 8 ustawy o systemie oświaty nie wynika w sposób bezpośredni uprawnienie, bowiem dla jego powstania potrzebna jest zgoda dyrektora. Skargę kasacyjną na to postanowienie wnieśli J. i M. D. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie: 1. art. 48, 53 i 70 Konstytucji RP, 2. art. 16 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, 3. art. 1, 3, 4, 57, 58 i 141 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4. art. 1 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 104 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił istotnego dla sprawy stanu faktycznego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu autor skargi kasacyjnej zarzucił między innymi niedokonanie przez Sąd kontroli legalności i zgodności z prawem bezczynności organu. Działanie organu musi być, jak wywodził pełnomocnik, zgodne z prawem i to ze wszystkimi normami, które mają zastosowanie w konkretnym przypadku. Sąd Wojewódzki, jak argumentowała strona skarżąca kasacyjnie, nie przeprowadził kontroli bo uznał, że organ nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej, ani nawet nie ma obowiązku podjąć działania w formie innego aktu lub czynności. Zasadą jest, jak podkreślił pełnomocnik skarżących, rozstrzyganie spraw administracyjnych decyzją administracyjną, która w sposób władczy realizuje prawa i obowiązki obywateli. Twierdzenie, że nie trzeba wydawać decyzji administracyjnej w sprawie obowiązku szkolnego, bo w art. 16 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty słowo decyzja pojawia się tylko w ustępie 2 i 4 jest błędne. Tę sprawę reguluje jednoznacznie kodeks postępowania administracyjnego w art. 104 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2, wskazując, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W niniejszej sprawie, zaniechanie i bezczynność władz publicznych jest oczywista, niczym nieuzasadniona i sprzeczna z prawem. Obowiązek szkolny, zdaniem pełnomocnika skarżących, wynika wprost z ustawy, ale jego realizacja może przybrać różne kształty i można go spełniać w różnej formie. Prawo wyboru formy spełniania obowiązku szkolnego jest jednym z praw obywatela, którego obywatelowi odebrać nie można. To uprawnienie reguluje art. 16 pkt 8 ustawy o systemie oświaty. Skoro prawo obywatela wynika z ustawy, to jego konkretyzacja musi nastąpić w formie prawem przewidzianej. Nie może to być forma dowolna i zupełnie nieokreślona, a działalność organu nie może być zupełnie swobodna, tym bardziej nie może być dowolna zarówno co do treści jak i formy. Musi przybrać kształt decyzji administracyjnej określającej warunki realizacji obowiązku szkolnego poza szkołą, spełniającej wymogi prawa i zaskarżalnej najpierw w trybie administracyjnym do właściwego organu wyższej instancji, a potem do sądu administracyjnego. Decyzja taka konkretyzuje uprawnienie z art. 16 ust. 8 ustawy, ustalając zarazem na jakich warunkach może być on spełniany. Decyzja w tym przedmiocie nie jest więc aktem wewnętrznym administracji, ale zewnętrznym, bo jest skierowana do obywatela i określa sytuacje prawną imiennie wskazanego adresata wobec wszystkich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną można - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - oprzeć na następujących podstawach 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za odpowiadający wymogom skargi kasacyjnej należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uwzględnić. Na wstępie należy stwierdzić, że obowiązek nauki (obowiązek szkolny), wynikający art. 15 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, jest obowiązkiem administracyjnoprawnym. Podmiotem realizującym ten obowiązek jest dziecko, lecz zobowiązanymi (osobami odpowiedzialnymi za realizację obowiązku w sensie prawnym) są jego rodzice (art. 18 ustawy). Co do zasady obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej i gimnazjum, publicznych albo niepublicznych (art. 16 ust. 5 ustawy), zaś obowiązek nauki spełnia się przez uczęszczanie do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej bądź na zajęcia realizowane przez określone w ustawie podmioty (art. 16 ust. 5a ustawy). Jednakże ustawodawca dopuszcza również możliwość spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 8 ustawy o systemie oświaty dyrektor publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum, w obwodzie których dziecko mieszka, lub dyrektor szkoły ponadgimnazjalnej, do której dziecko uczęszcza, na wniosek rodziców może zezwolić na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą oraz określa warunki jego spełniania. Zatem od rozstrzygnięcia dyrektora szkoły zależy możliwość spełniania obowiązku szkolnego (obowiązku nauki) poza szkołą. Podstawową kwestią przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy jest ustalenie w jakiej formie dyrektor szkoły powinien udzielić zgody na podjęcie obowiązku szkolnego (obowiązku nauki) poza szkołą na podstawie art. 16 ust. 8 ustawy. Rozważania w tym przedmiocie rozpocząć należy od wskazania przesłanek, które decydować będą o uznaniu w konkretnej sprawie rozstrzygnięcia organu za decyzję administracyjną. O tym czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwrócić trzeba uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, jak to argumentował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). W sytuacji gdy ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała NSA z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwała NSA z 15.11.1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Skoro, jak wyżej wskazano, obowiązek szkolny (obowiązek nauki) jest obowiązkiem administracyjnoprawnym to sprawa w przedmiocie jego spełnienia poza szkołą jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Podkreślić należy, że dla określenia uprawnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 8 ustawy o systemie oświaty, czyli uprawnienia do spełnienia obowiązku szkolnego przez dziecko poza szkołą, konieczne jest działanie autorytarne organu, konkretyzujące sytuację prawną podmiotu. Skoro uprawnienia strony nie powstają z mocy prawa, lecz dopiero na skutek konkretyzacji określonej normy prawnej, to organ jest obowiązany jej dokonać poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej, a ust. 8 art. 16 cytowanej ustawy tego nie czyni. Należy zaznaczyć, że przepisy prawa materialnego nie muszą, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wskazywać bezpośrednio formy załatwienia sprawy administracyjnej. Wskazanie poprzez formę czasownikową kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy, pozwala jednak dojść do wniosku, w jakiej formie organ administracji publicznej sprawę taką załatwić powinien. Przepis art. 16 ust. 8 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że dyrektor szkoły na wniosek rodziców zezwala dziecku na spełnienie obowiązku szkolnego (obowiązku nauki) poza szkołą i określa jego warunki. Norma ta wyłącznie kreuje uprawnienie jednostki do spełniania niniejszego obowiązku poza szkołą, ale już konkretyzacji tego uprawnienia w odniesieniu do indywidualnego podmiotu na jej podstawie dokonać musi dyrektor szkoły w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Zatem brak jest podstaw, aby - tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - przyjąć, że treść art. 16 ust. 2 i 4, art. 39 ust. 2 oraz art. 66 ustawy o systemie oświaty przemawia za tym, iż na gruncie art. 16 ust. 8 niniejszej ustawy wykluczone jest działanie dyrektora szkoły w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniając powyższe należało przyjąć, że zgoda dyrektora szkoły, o jakiej mowa w art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, na spełnianie obowiązku szkolnego przez dziecko poza szkołą jest wyrażana w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynności dyrektora szkoły w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie powinien mieć na względzie, że forma, w której organ powinien był sprawę skarżącego załatwić w postępowaniu administracyjnym kwalifikuje ją do wniesienia skargi na bezczynności do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżącymi w sprawie są J. D. i M. D., gdyż jako rodzice dziecka są osobami odpowiedzialnymi za realizację obowiązku szkolnego w sensie prawnym i w konsekwencji, w myśl art. 16 ust. 8 cytowanej ustawy, są podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o zezwolenie na spełnianie przez dziecko obowiązku szkolnego poza szkołą. Wobec tego w postanowieniu wskazano, że tak skarżącymi jak i skarżącymi kasacyjnie są wyłącznie J. D. i M. D., a nie jak ujęto to w zaskarżonym postanowieniu małoletni M. D. reprezentowany przez ustawowych przedstawicieli. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wskazać, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, co skutkować musiało jego oddaleniem (zob. uchwała NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).