III OSK 682/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 30/18 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 21 kwietnia 2017 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) wystąpiła do Prezydenta Miasta Konina o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta Konina umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że stacji bazowa będzie się składać się z systemu antenowego zainstalowanego na wieży stalowej oraz zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych i transmisyjnych umieszczonych w szafach systemowych posadowionych pod wieżą. W skład systemu antenowego wchodzić będą 4 sektory skierowane na azymuty 15°, 95°, 195° i 285°. Każdy z sektorów składać się będzie z jednej anteny rozsiewczej pracującej w paśmie 2100 MHz i 800 MHz. Anteny zawieszone będą na wysokości 50 m n.p.t. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten wyniesie 1327 W. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie), do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300 00 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Uwzględniając wysokość zawieszenia anten: 50 m n.p.t. i maksymalne pochylenie wiązki tilt 12°, a także azymuty promieniowania: 15°, 95°, 195° i 285°, inwestor przeanalizował możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania od pojedynczej anteny. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji na azymucie 15° w odległości ok. 65 m od lokalizacji wieży w osi głównej wiązki promieniowania anteny występuje budynek o wysokości 8 m. Na azymutach 95°, 195° i 285° w odległości do 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązek promieniowania anten nie ma żadnych budynków. Z załączników graficznych wynika, że w odległości 70 m, przy maksymalnym pochyleniu wiązki tilt 12°, osie głównych wiązek promieniowania znajdują się na wysokości 33,3 m n.p.t. Ponadto, dla anteny skierowanej na azymut 15° najmniejsza odległość od miejsc dostępnych dla ludności (tj. 2 m powyżej poziomu dachu zabudowy) do osi głównej wiązki promieniowania wynosi 25,3 m. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że przedsięwzięcia nie można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli skarżący oraz inne strony postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) dla pojedynczych anten wyniesie 1327 W. Prawidłowo więc dokonano analizy przedsięwzięcia z uwzględnieniem § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia. Uwzględniając wysokość zawieszenia anten: 50 m n.p.t. i maksymalne pochylenie wiązki tilt 12°, a także azymuty promieniowania: 15°, 95°, 195° i 285°, inwestor przeanalizował możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania od pojedynczej anteny. Analiza wykazała, że dla wytyczonych maksymalnych osi pochylenia głównych wiązek promieniowania miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że na azymucie 15° w odległości ok. 65 m od lokalizacji wieży w osi głównej wiązki promieniowania anteny występuje istniejący budynek o wysokości 8 m. Na azymutach 95°, 195° i 285° w odległości do 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązek promieniowania anten nie znajdują się budynki. W odległości 70 m, przy maksymalnym pochyleniu wiązki tilt 12°, osie głównych wiązek promieniowania znajdują się na wysokości 33,3 m n.p.t. Ponadto, dla anteny skierowanej na azymut 15° najmniejsza odległość od miejsc dostępnych dla ludności (tj. 2 m powyżej poziomu dachu zabudowy) do osi głównej wiązki promieniowania wynosi 25,3 m. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo przyjęto, że przewidziana w najmniej korzystnym wariancie odległość głównej osi wiązki promieniowania do miejsc dostępnych dla ludzi na wysokości 25,3 m, nie pozwala na zakwalifikowanie przedsięwzięcia do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Miejsca dostępne dla ludności to miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodna z obowiązującymi przepisami. W odległości do 70 m (o której stanowi § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności rozumiane jako wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez sprzętu technicznego, więc planowane przedsięwzięcie nie może zostać zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji wynika to ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: wniosku inwestora, karty informacyjnej przedsięwzięcia, kwalifikacji przedsięwzięcia i pisma inwestora z 8 listopada 2017 r. W piśmie tym inwestor przedstawił tabelę z obliczeniami mocy EIRP dla pojedynczego sektora (nadajnika) z uwzględnieniem tolerancji danych wejściowych oraz podaniem mocy nadajnika. Przedstawił również obliczenia mocy EIRP dla anten radioliniowych z uwzględnieniem tolerancji danych wyjściowych oraz określeniem danych producenta i typów planowanych anten. Sumaryczna moc EIRP dla anteny wyniosła 1327 W. Analiza rozkładu pól wokół planowanej inwestycji wykazała brak miejsc dostępnych dla ludzi, w których występuje przekroczenie określonych przepisami dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego. Analiza taka została przeprowadzona przez inwestora dla wariantu najbardziej niekorzystnego z punktu widzenia ochrony ludzi i środowiska. W karcie informacyjnej wskazano, że obliczenia nie uwzględniają redukcji poziomu mocy promieniowanej przez nadajniki w zależności od odległości poszczególnych użytkowników od stacji bazowej. Moc promieniowana zarówno przez stację bazową, jak i terminal jest automatycznie, w sposób ciągły redukowana do poziomu, który pozwala na zachowanie odpowiedniej jakości transmisji pomiędzy stacją bazową, a terminalem ruchomym. Obliczenia są wykonywane dla pełnej zajętości kanałów rozmownych, co w praktyce nie występuje. Obliczenia zostały wykonane dla maksymalnej ilości nadajników na sektor, a także dla maksymalnych wartości pochylenia wiązek promieniowania anten rozsiewczych od poziomu. W przypadku zastosowania mniejszych wartości kąta pochylenia wiązki promieniowania, obszary o promieniowaniu ponadnormatywnym będą występowały na większych wysokościach. Inwestor zaplanował wysoki maszt dla przedmiotowego przedsięwzięcia, tj o wysokości 50 m n.p.t. Obliczenia wykonał dla minimalnej i maksymalnej wartości pochylenia anteny. Maksymalny tilt określono na 12° i dokonano dla tego parametru obliczeń. Inwestor zapewnił przy tym, że anteny sektorowe zainstalowane zostaną bezpośrednio do wsporników antenowych za pomocą fabrycznych uchwytów, bez użycia pochylaczy mechanicznych. Wskazanymi danymi związany jest zarówno inwestor, jak i organ rozpoznający wniosek. Organ bada oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko określone przez inwestora a nie oddziaływanie potencjalne. W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia założenia, że inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób odmienny od wskazanego we wniosku. Tym samym brak jest podstaw prawnych do badania potencjalnego oddziaływania stacji bazowej w oparciu wszelkie technicznie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów. Po pierwsze, art. 141 § 4 oraz "3 § 1,174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)" w związku z art 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie bez jakiejkolwiek weryfikacji, że spółka przedstawiła tabelę z obliczeniami mocy EIRP dla pojedynczego sektora (nadajnika) z uwzględnieniem tolerancji danych wejściowych oraz podaniem mocy nadajnika. Przedstawiła również obliczenia mocy EIRP dla anten radioliniowych z uwzględnieniem tolerancji danych wyjściowych oraz określeniem danych producenta i typów planowanych anten. Sumaryczna moc EIRP dla anteny wyniosła 1327 W. W ocenie skarżącego, nie wiadomo, jakie dokumenty analizowano w sytuacji, w której przeprowadzono analizę w odniesieniu do znacznie zaniżonej mocy anten. Po drugie, art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z § 2 ust 1 pkt 7 lit. a) oraz w związku z § 3 ust 1 pkt 8 lit. e) jak i w związku z § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia oraz w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Polegało to na "zaakceptowaniu" decyzji obu instancji wydanych dla niepełnego przedsięwzięcia oraz bez uwzględnienia maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych. Doprowadziło to do wadliwego uznania, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera błędy konstrukcyjne. Przede wszystkim w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej powołano "3 § 1,174 pkt 2" p.p.s.a. Skarżący nie wskazał zatem jakich konkretnie przepisów dotyczy ten zarzut, ponieważ nie wskazał jego właściwej jednostki redakcyjnej. Ponadto, nawet jeżeli przyjąć, że skarżący w ramach tego zarzutu podniósł naruszenie art. 3 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Norma z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natomiast norma z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (podobnie jak podniesiona w ramach drugiego zarzutu kasacyjnego norma z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) określa zakres podstaw kasacyjnych, a zatem nie mogła zostać naruszona przez Sąd I instancji, który tego przepisu nie stosuje. Ponadto, uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w istocie bardzo lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, że organy obu instancji nie ustaliły, które wiązki anten się nałożyły i ile wynosi ich faktyczna EIRP z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten. Pozostałą część uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi zacytowanie licznych orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących anten telefonii komórkowej, które to jednak orzeczenia zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych, a skarżący zacytował ich fragmenty w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że jeden z parametrów charakteryzujących wymienione tam przedsięwzięcie – równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny i to także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Norma z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Ten ostatni przepis ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów (np. napięcie znamieniowe nie mniejsze niż 110 kV, ilość betonu nie mniejsza niż 15 t, zdolność produkcyjna nie mniejsza niż 10.000 m3 drewna na rok). Nie ma jednak zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, ponieważ w tym przypadku – jak wynika z części końcowej tego przepisu – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sformułowanie, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację. W zdaniu końcowym § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia normodawca stanowi, że tak samo postępuje się także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Oznacza to, że jeżeli instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna jest planowana na terenie zakładu lub obiektu, gdzie znajduje się już realizowana lub zrealizowana taka instalacja, to parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), też się ustala dla pojedynczej anteny, a nie przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanej lub zrealizowanej na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Tym bardziej zatem nie można stwierdzić, że normodawca przewidział możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. Ponadto, nie można z góry zakładać, że inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie o innych parametrach niż opisane w karcie informacyjnej i z tego powodu doszukiwać się potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie wykraczającym poza oddziaływania wskazane w karcie. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie był zobowiązany dokonywać w tym zakresie przedmiotowym obliczeń pozwalających sprawdzić, podanych przez inwestora wartości, przy założeniu, że inwestor będzie wykorzystywał maksymalną moc anten, a nie założoną w karcie informacyjnej stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, organ bada oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko określone przez inwestora a nie oddziaływanie potencjalne. Oznacza to, że zarzut podnoszący naruszenie art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust 1 pkt 7 lit. a) oraz w związku z § 3 ust 1 pkt 8 lit. e) jak i w związku z § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.