II SA/Ol 690/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. F. i B. F. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę "[...]" zł ("[...]" zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" Starosta S., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania decyzji Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako: P.b.) wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego położonego na dz. nr "[...]" w miejscowości S., gm. P., zgłoszonego przez E. i B. F. (dalej jako: skarżący lub inwestorzy). W uzasadnieniu podano, że katalog budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 P.b.) jest katalogiem zamkniętym, a więc wskazane w nim inwestycje zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały wyliczone wyczerpująco, a nie przykładowo. Oznacza to, że ze zwolnień korzystają wyłącznie inwestycje bezpośrednio w tym przepisie wymienione, nie zaś inwestycje podobne. Wykonanie robót, które nie zostały wymienione w powyższym katalogu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podano, że zamiarem inwestorów jest budowa budynku gospodarczego w odległości 10 cm od istniejącego budynku. Zatem budynek objęty zgłoszeniem jest budynkiem samodzielnym konstrukcyjnie, lecz nie jest budynkiem wolnostojącym, co jest jednym z warunków zwolnienia, określonym w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Zdaniem organu budynek wolnostojący to taki budynek wokół, którego jest na tyle duża przestrzeń, że do ścian zewnętrznych tego budynku jest możliwy, od zewnątrz obiektu swobodny dostęp z każdej jego strony (np. by inwestor mógł przejść swobodnie w celu wykonania bieżącej konserwacji ścian). W związku z tym budowa budynku objętego zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i dlatego, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. organ wniósł sprzeciw. Od decyzji tej odwołali się inwestorzy, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucili, że organ I instancji błędnie interpretuje pojęcie budynku wolno stojącego. Wskazano, że organ powinien kierować się przepisami P.b., a nie stanowiskiem organu wyższej instancji. Zatem wnosząc sprzeciw organ naruszył art. 35 ust. 3 P.b. Wskazano, że budynek wolno stojący to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, gdy między poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi, takimi jak fundament, ściany nośne, więźba dachowa, istnieje wolna przestrzeń i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym. Decyzją z "[...]" Wojewoda (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że przyjmując zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek ocenić zamiar inwestora pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami. Istotą instytucji zgłoszenia jest bowiem wiążące ustalenie przez organ niezaistnienia żadnej, znajdującej oparcia w obowiązującym prawie, przeszkody w podjęciu określonej działalności budowlanej. Gdy występują okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wniesienia sprzeciwu, zaś gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 30 ust. 7 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej ma prawo wnieść sprzeciw wobec zamierzenia inwestora oraz nałożyć na tego inwestora obowiązek uzyskania przez niego pozwolenia na wykonanie obiektu lub na wykonanie robót budowlanych. Wskazano, że w artykule 29 P.b. znajduje się zamknięty wyczerpujący katalog wyjątków, dotyczących bądź to budowy obiektów budowlanych (art. 29 ust. 1 P.b.) bądź też wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 2 P.b.), w stosunku do których to zamierzeń budowlanych nie obowiązuje inwestora konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z orzecznictwem interpretacja przepisów tego artykułu powinna być dokonywana w drodze wykładni zawężającej. Podano, że w obowiązujących przepisach prawa nie określono definicji budynku wolnostojącego, a tym samym przyjąć należy potoczną definicję znaczeniową tego słowa. W sensie techniczno-budowlanym budynkiem wolnostojącym jest budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, tym samym pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi obiektu (fundamentami, ścianami nośnymi, więźbą dachową itp.) istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów obiektu budowlanego nie jest związany z elementami konstrukcyjnymi drugiego obiektu budowlanego. Nie jest zatem trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, nie jest połączony przegrodami, instalacjami, a także nie przylega bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, umożliwiając w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian. Budynek wolnostojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno- użytkowo-technicznego. Aby zatem budynek można było uznać za wolno stojący, nie może być obarczony innym przyległym budynkiem, który mógłby utrudniać np. komunikację wokół tego budynku, czy dostęp światła naturalnego. Sama niezależność konstrukcji budynku nie przesądza o tym, że jest to budynek wolno stojący, gdyż musi istnieć ponadto niezależność (suwerenność) takiego budynku w sensie swobodnego i niczym nie skrępowanego otoczenia. Dodatkowo podniesiono, że usytuowanie budynku przy istniejącym już budynku winno być poprzedzone specjalistyczną analizą w zakresie możliwości takiej lokalizacji, ze względu na możliwy wpływ nowopowstałego obiektu na już istniejący pod względem konstrukcyjnym i użytkowym (o czym mowa w § 204 pkt 5 oraz § 206 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.) oraz pożarowym (Dział VI rozdział 7 rozporządzenia z 2002 r.). Wskazano, że załączonej do zgłoszenia mapy przedstawiającej usytuowanie zgłaszanego budynku gospodarczego wynika, że zlokalizowany jest on w odległości 10 cm od istniejącego na tej działce budynku rekreacji indywidualnej. Zatem budynek ten będzie pozbawiony dostępu do wszystkich ścian od strony zewnętrznej i nie będzie możliwości konserwacji dwóch ścian zewnętrznych budynków. Nie może być więc zgłoszony jako obiekt uznany za budynek gospodarczy wolnostojący, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. W ocenie organu odwoławczego tak bliskie sąsiedztwo dwóch budynków w rzeczywistości prowadzi to do utraty przez te budynki charakteru wolno stojącego. Zatem nie zostanie spełniony warunek ustawowy wskazujący na wolno stojący charakter budynków gospodarczych jak i rekreacji indywidulanej . W skardze na powyższą decyzję skarżący podtrzymali zarzut błędnej interpretacji definicji budynku wolnostojącego przez organy. Wskazano, że żaden przepis Prawa budowlanego, w tym przepisy zawarte w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określają minimalnej odległości między budynkami na własnej działce i nie ma tam pojęcia swobodnego dostępu do wszystkich ścian budynku. Wskazano, że organ odwoławczy powołał się w swojej decyzji na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ale w późniejszych latach sądy administracyjnej wyrażały inne, wręcz przeciwne stanowisko pod tym względem. Ponadto zdaniem skarżącym z cytowanego przez organ odwoławczy wyroku wynika, że jeśli projektowany budynek na tej samej działce ogranicza dostęp do światła naturalnego do już istniejącego budynku, to nie jest już budynkiem wolnostojącym. Natomiast przepisy prawa jednoznacznie określają, że budynek wolno stojący to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, gdy między poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi, takimi jak fundament, ściany nośne, więźba dachowa, istnieje wolna przestrzeń i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym. Taka sytuacja zaistnieje na działce skarżących, gdyż budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem będzie samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżących w piśmie z 30 września 2020 r., którego odpis został doręczony organowi. W ustawowym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy przede wszystkim należy wskazać, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została przed 19 września 2020 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Zatem powołane w dalszej części przepisy P.b. odnoszą się do ich brzmienia sprzed tej zmiany. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jedynie zatem w określonych w tych przepisach przypadkach budowa lub wykonywanie robót budowlanych może zostać zrealizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 P.b. w terminie określonym w art. 30 ust. 5 P.b. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ zgłosił sprzeciw stwierdzając, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ uznał bowiem, że objęty zgłoszeniem budynek gospodarczy nie ma charakteru wolnostojącego, a zatem nie spełnia jednej z przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. W związku z tym obiekt ten nie jest zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazać zatem należy, że słusznie wywodzi organ, że art. 29 P.b. zawiera zamknięty katalog inwestycji oraz robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę oraz że przepis ten – jako zawierający wyjątek od zasady – nie może być interpretowany rozszerzająco. Zasadne jest także stanowisko organu, że jednym z warunków zwolnienia jest to, że budynek gospodarczy musi mieć charakter wolno stojący, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Brak jest jednak ustawowej definicji budynku wolno stojącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednak pogląd, że kluczowa jest samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu bowiem o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1522/18; wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 197/18, dostępne w Internecie). Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 210/17, dostępny w Internecie) stwierdził, że wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że zlokalizowanie budynku gospodarczego w taki sposób, że – jak wynika z dokumentacji graficznej dołączonej do zgłoszenia – jedna ze ścian tego budynku znajduje się w odległości 10 cm od istniejącego budynku – powoduje, ze budynek gospodarczy nie ma charakteru wolnostojącego. O ile bowiem projektowany budynek gospodarczy nie będzie w żaden sposób powiązany z już istniejącym, to nie można uznać, że nie spełnia wymogu budynku wolnostojącego. Podnieść także należy, że Sąd nie zgadza się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że usytuowanie budynku przy już istniejącym musi być poprzedzone specjalistyczną analizą w zakresie takiej lokalizacji. Wskazać należy, że przywołany przez organ § 204 ust. 5 stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Stosownie zaś do § 206 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ekspertyza tego rodzaju powinna zostać sporządzona w sytuacji, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowników lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Nie ma jednak bezwzględnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej w przypadku każdorazowego wznoszenia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2057/17, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, z 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12, z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 612/11, dostępne w Internecie). Organ nie wskazał, z jakich powodów uznał, że lokalizacja parterowego budynku gospodarczego konstrukcji stalowej o powierzchni 11,50 m2, który ma być posadowiony na słupkach betonowych 18/18 cm, zagrozi bezpieczeństwu użytkowników istniejącego już obiektu rekreacji indywidualnej lub spowoduje obniżenie jego przydatności do użytkowania. Należy ponadto zwrócić uwagę, że ani przepisy P.b, ani rozporządzenia z 2002 r. w zasadzie nie określają odległości, jakie muszą być zachowane pomiędzy budynkami zlokalizowanymi na tej samej działce. Wymogi odległościowe odnoszą się bowiem do odległości od granicy z działką sąsiednią. Jedynie § 273 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. stanowi, że odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na Dział VI rozdział 7 rozporządzenia z 2020 r., który obejmuje także § 273 ust. 1. Jednakże nie wskazał, czy powołany przepis został naruszony i na jakiej podstawie organ to ustalił. Nie podał także, czy ewentualnie doszło do naruszenia innych przepisów tego rozdziału. W tej sytuacji należy uznać, że stwierdzenie organu odnoszące się do całego rozdziału rozporządzenia z 2002 r. ma charakter zbyt ogólny i nie pozwala Sądowi na weryfikację prawidłowości stanowiska organu. W związku z powyższym organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w kwocie 500 zł.