I SA/Ol 410/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska Protokolant referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2022r., nr 168/OR14/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) oddala skargę. UZASADNIENIE Wskutek wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej jako: "Kierownik BP", "Organ I instancji") decyzją z 12 stycznia 2022 r. ustalił Z. D. (dalej jako: "Beneficjent", "Strona", "Skarżący") kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Działanie rolno – środowiskowo – klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 w łącznej wysokości 44.640 zł, w związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego. Z przekazanych tutejszemu Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia decyzji Organu I instancji wynika, że Beneficjent zmniejszył liczbę zwierząt rasy lokalnej objętych zobowiązaniem w ramach Pakietu 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie, Wariant 7.3. Zachowanie lokalnych ras owiec, do poziomu niższego niż liczba zwierząt, do których została przyznana pierwsza płatność. Wszczęte z urzędu postępowanie dotyczyło kwot płatności przyznanych na 2016, 2017 i 2018 rok. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od wymienionej decyzji, Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy"), decyzją z 29 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika BP, stwierdzając, że Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za lata 2016 – 2018 oraz poprawnie ustalił kwotę tych płatności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, Dyrektor OR wyjaśnił, że Strona wnioskowała o przyznanie płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej (dalej jako: "płatność") do 70 sztuk owiec rasy wrzosówka kolejno na lata 2016 do 2018. Pierwsza wnioskowana płatność przyznana został decyzją Kierownika BP z 5 czerwca 2017 r. Jednocześnie ustalono Stronie liczbę zwierząt objętych zobowiązaniem rolno -środowiskowo - klimatycznym (podjętym 15 marca 2016 r., dalej jako: "zobowiązanie RŚK") w ramach Pakietu 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie, Wariantu 7.3.1. Owce rasy wrzosówka na poziomie 70 sztuk. Kolejnymi decyzjami z 29 marca 2019 r. i 17 kwietnia 2019 r. Kierownik BP przyznał Beneficjentowi płatności odpowiednio na następne lata, tj. 2017 i 2018. Następnie 24 kwietnia 2020 r. Organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzja ostateczną z 17 kwietnia 2019 r. w sprawie przyznania płatności na 2018 rok. Przyczyną wznowienia postępowania była kopia dokumentu, pt.: "Protokół brakowania owiec rasa wrzosówka stan na dzień 31 grudnia 2018 r." ze wskazaniem 27 sztuk owiec matek objętych zobowiązaniem z określoną datą brakowania na dzień 30 listopada 2018 r. z powodu selekcji, która wpłynęła do Biura Powiatowego 16 marca 2020 r. w sprawie na rok 2019. Protokół został podpisany przez Beneficjenta oraz przez specjalistę Regionalnego Związku Hodowców Owiec i Kóz w Olsztynie (dalej jako: "Protokół") i ujawnił niezwykle istotne w ocenie Organu I instancji okoliczności mające wpływ na wysokość przyznanych płatności za rok 2018 w ramach realizowanego Wariantu 7.3. Informacje pozyskane z tego dokumentu zostały zinterpretowane przez ten Organ jako wycofanie owiec z programu ochrony zasobów genetycznych - liczba zadeklarowanych 70 sztuk zwierząt w ramach Wariantu 7.3. nie potwierdziła się z liczbą stwierdzonych sztuk zwierząt, która wyniosła 43. Kierownik BP wskazał nadto, że 27 sztuk owiec nie zostało zastąpionych w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo- klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie RŚK") i w związku z przedeklarowaniem równym 62,79% decyzją z 6 sierpnia 2020 r. uchylił w całości decyzję z 17 kwietnia 2019 r. oraz odmówił przyznania Beneficjentowi płatności na rok 2018 z tytułu realizacji Wariantu 7.3., a także nałożył sankcję. W wyniku rozpatrzenia odwołania od opisanej decyzji Dyrektor OR decyzją z 12 listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wobec wszczęcia przez Stronę postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 5/21 oddalił skargę Strony, następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. (sygn. akt I GSK 1017/21) oddalił wniesioną przez Skarżącego skargę kasacyjną. Powyższe oznacza, że Organ odwoławczy będąc związanym ustaleniami dokonanymi w ramach ww. postępowania dotyczącego płatności za 2018 r., nie jest zobowiązany do rozpatrywania na nowo w niniejszym postępowaniu kwestii podlegających rozstrzygnięciu w postępowaniu o przyznanie płatności. Oceniając zaś znaczenie okoliczności wynikającej z Protokołu z punktu widzenia niniejszej sprawy, Organ II instancji, wziął pod uwagę regulację zawartą zarówno w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lara 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2173 ze zm., dalej jako: "ustawa PROW 2014-2020"), jak i w rozporządzeniu RŚK, które w §7 ust. 2 w związku z §7 ust. 1 pkt 2 stanowi, że aktu zastąpienia zwierząt danej rasy lokalnej zwierzętami tej samej rasy spełniającymi warunki przyznania płatności dokonuje się w terminie 40 dni od daty powzięcia informacji o konieczności zastąpienia zwierzęcia. Natomiast zgodnie z §8 ust. 2 rozporządzenia RŚK o zastąpieniu zwierząt rolnik informuje kierownika biura powiatowego w terminie 30 dni od dnia jego dokonania na odpowiednim formularzu. W niniejszej sprawie 30 listopada 2018 r. wybrakowano ze stada 27 sztuk owiec rasy wrzosówka objętych pięcioletnim zobowiązaniem rolno – środowiskowo -klimatycznym z powodu selekcji, czego dowodem jest dokument brakowania potwierdzony datą pewną, pieczątką i podpisem specjalisty Regionalnego Związku Hodowców Owiec i Kóz w Olsztynie (dalej jako: "[...] Związek Hodowców"). Zdaniem Organu odwoławczego, popartym opinią B. Z. - [...] Związku Hodowców, Protokół ten stanowił podstawą do złożenia oświadczenia o zastąpieniu zwierząt. Ponadto, jak przyznaje Koordynator ds. Ochrony Zasobów Genetycznych Owiec dr inż. J. S. w opinii z 14 grudnia 2020 r. załączonej do odwołania, obowiązującymi dokumentami, które informują o zaistnieniu zdarzenia, a w konsekwencji o podjęciu decyzji przez hodowcę o zamianie zwierząt jest "Oświadczenie o zastąpieniu" (ZO-1/394) wraz z dokumentem potwierdzającym typ zdarzenia, m.in. z Protokołem brakowania owiec. Zatem w ocenie Organu II instancji Protokół stanowił powzięcie przez Beneficjenta informacji o konieczności zastąpienia zwierząt, które zgodnie z §7 ust. 2 rozporządzenia RŚK obligowało Beneficjenta programu do dokonania zastąpienia zwierząt - właśnie w terminie 40 dni, a następnie o poinformowaniu o tym zdarzeniu Kierownika. Jak wynika z okoliczności sprawy, Strona zaniechała powyższych czynności. Zatem zgodnie z utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem Organu I instancji, ilość zwierząt uległa zmniejszeniu w stosunku do ilości zgłoszonej we wniosku, gdyż Strona w odniesieniu do 27 sztuk zwierząt nie dokonała skutecznego zastąpienia, natomiast dokonanie w zobowiązaniu zmian niemieszczących się w katalogu modyfikacji dopuszczalnych, oznacza brak realizacji tego zobowiązania. Stwierdzona okoliczność wypełniła przesłanki przepisów regulujących konieczność zwrotu płatności. Zaprzestanie w danym roku realizacji warunków zgłoszonego do płatności pakietu powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego, stosownie do treści §34 ust. 1 oraz §34 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RŚK. W związku z brakiem spełnienia warunku przyznania płatności, wynikającego z §7 ust. 2 rozporządzenia RŚK oraz stwierdzeniem liczby zwierząt o 27 sztuk mniejszej od deklarowanej i objętej zobowiązaniem, kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolno – środowiskowo - klimatycznego w ramach Pakietu 7. Wariant 7.3. (owce rasy Wrzosówka) wyniósł: 9.720,00 zł za 2016 r., 9,720,00 zł za rok 2017, natomiast za 2018r. 25.200,00 zł. Łączna kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno - środowiskowo - klimatycznego za lata 2016 - 2018, podlegająca zwrotowi wynosi 44.640,00 zł. Dyrektor OR wskazał, że z nieprawidłowością w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, tj. płatnością pobraną nienależnie mamy do czynienia w każdym przypadku, gdy przyznanie płatności w nieprawidłowej wysokości miało miejsce w związku z błędem rolnika, np. wynikało z zawartej we wniosku błędnej deklaracji niezgodnej ze stanem faktycznym, nawet jeśli organ nieprawidłowo zweryfikował później taką deklarację. Płatności nienależne stanowią te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Dodatkowo Organ II instancji zważył kwestię przedawnienia zobowiązania z tytułu nieprawidłowości, o którym stanowi art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95"), stwierdzając, że z uwagi na przerwanie biegu terminu przedawnienia 15 grudnia 2021 r., tj. w dacie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, termin ten rozpoczął swój bieg na nowo, zatem w niniejszej sprawie nie doszło do upływu okresu przedawnienia. Organ odwoławczy podniósł też, że w niniejszej sprawie nie znalazła zastosowania instytucja ograniczenia odpowiedzialności Beneficjenta na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. 2014.227.69 ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 809/2014"), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Stronę nienależnie pobranych płatności, z którego wynikają dwa warunki, które muszą być spełnione łącznie, by możliwe było odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności - po pierwsze musi zaistnieć pomyłka właściwego organu, po drugie zaś - rolnik w zwykłych okolicznościach nie mógł takiego błędu wykryć. Organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności nie zaszły również przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na podstawie art. 44 ust. 1 i 3 ustawy PROW 2014-2020 w związku z art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013"). W konsekwencji powyższego, Dyrektor OR potwierdził słuszność ustaleń i oceny prawnej Organu I instancji uznając, że w rozpatrywanej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające utrzymanie zaskarżonej odwołaniem decyzji w mocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący nadmienił, że Kierownik BP bezpodstawnie zażądał protokołu brakowania owiec, który jest pismem wewnętrznym Związku Hodowców Owiec i Kóz, a następnie posłużył się nim jako dowodem w sprawie nie biorąc pod uwagę faktu, że data wystawienia protokołu nie jest jednoznaczna z wycofaniem danej sztuki z programu ochrony zasobów genetycznych, tym samym podważając powagę Instytutu Zootechniki - Państwowego Instytutu Badawczego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Do protokołu rozprawy z 27 października 2022 r. Strona podała, że informację o konieczności zastąpienia zwierząt powzięła w listopadzie 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: P.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.). Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których Strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wojewódzki sąd administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (jeśli wszystkie Strony wyrażą na to zgodę), z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Organy obu instancji miały prawo do ustalenia Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno – środowiskowo - klimatycznego (PROW 2014-2020). Zgodnie z §7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia RŚK - w przypadku wariantów pakietu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 7 zmiana zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach danej rasy lokalnej zwierząt może polegać jedynie na zastąpieniu, zgodnie z art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, zwierząt danej rasy lokalnej objętych tym zobowiązaniem zwierzętami tej samej rasy, jeżeli zwierzęta te spełniają warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Zastąpienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dokonuje się w terminie 40 dni od dnia powzięcia informacji o konieczności zastąpienia zwierzęcia. Według §8 ust. 2 rozporządzenia RŚK - o zastąpieniu, o którym mowa w §7 ust. 1 pkt 2, rolnik informuje kierownika biura powiatowego Agencji w terminie 30 dni od dnia jego dokonania, składając kopię dokumentu, sporządzonego na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmującego oświadczenia: 1) rolnika, 2) podmiotu prowadzącego księgi hodowlane - w przypadku klaczy, loch, owiec matek i kóz matek, 3) podmiotu upoważnionego do realizacji lub koordynacji działań w zakresie ochrony zasobów genetycznych - w przypadku krów, klaczy, owiec matek i kóz matek - zawierające wskazanie zwierząt, jakie zostały zastąpione i jakimi je zastąpiono. W myśl art. 30 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 - zwierzęta przebywające w gospodarstwie uznaje się za zatwierdzone wyłącznie wtedy, jeżeli są zidentyfikowane we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Zidentyfikowane zwierzęta mogą być zastępowane bez utraty prawa do wypłaty pomocy lub wsparcia, chyba że właściwy organ poinformował wcześniej beneficjenta o niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jeżeli państwo członkowskie nie korzysta z możliwości stosowania systemu bezwnioskowego, zgodnie z przepisami ustanowionymi przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, gwarantuje ono w jakikolwiek sposób, że nie istnieją wątpliwości, które zwierzęta są objęte wnioskami beneficjentów o przyznanie pomocy lub o płatność. W dniu 7 maja 2018 r. Strona złożyła w formie elektronicznej (w aplikacji eWniosekPlus), wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 (objętych zobowiązaniem było 70 sztuk owiec - matek rasy Wrzosówka). W wyniku rozpatrzenia sprawy z wniosku o przyznanie płatności na 2018 r. Kierownik BP decyzją z 17 kwietnia 2019 r. przyznał Skarżącemu płatność rolno – środowiskowo - klimatyczną na rok 2018, w ramach realizacji Wariantu 7.3. - w łącznej wysokości 25.200,00 zł. W dniu 24 kwietnia 2020 r. Kierownik BP postanowił wznowić z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z 17 kwietnia 2019 r. w sprawie przyznania płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2018 r. Jako podstawę wznowienia wskazał, że 16 marca 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła kopia dokumentu pt.: "Protokół brakowania owiec rasa wrzosówka stan na dzień 31.12.2018 r." ze wskazaniem 27 sztuk owiec objętych zobowiązaniem rolno - środowiskowo - klimatycznym, z określoną datą brakowania na dzień 30 listopada 2018 r. (z powodu selekcji). Protokół został podpisany przez Skarżącego oraz przez specjalistę Regionalnego Związku Hodowców Owiec i Kóz i ujawnił istotną dla sprawy okoliczność, mającą wpływ na wysokość przyznanych płatności rolno - środowiskowo - klimatycznych za rok 2018 (w ramach realizowanego Wariantu 7.3.). Następnie 6 sierpnia 2020 r. Kierownik BP wydał decyzję o uchyleniu decyzji z 17 kwietnia 2019 r. w całości w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej (PROW 2014-2020). W następstwie ponownej weryfikacji sprawy, opierając się o informacje pozyskane z Protokołu brakowania owiec rasa Wrzosówka (wg. stanu na 31 grudnia 2018 r.), rozumiane jako wycofanie owiec z programu ochrony zasobów genetycznych, Organ stwierdził, że liczba zadeklarowanych 70 sztuk zwierząt w ramach Wariantu 7.3. nie potwierdziła się z liczbą stwierdzonych sztuk zwierząt, która w wyniku brakowania w dniu 30 listopada 2018 r. wyniosła 43 sztuki. Organ wskazał też, że 27 sztuk owiec podlegających brakowaniu nie zostało zastąpionych w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu rolno - środowiskowo - klimatycznym i w związku z przedeklarowaniem równym 62,79% uchylił w całości decyzję z 17 kwietnia 2019 r. (przyznającą Stronie płatność) oraz odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 (z tytułu realizacji Wariantu 7.3.). Nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 9.720,00 zł. Organ jednocześnie ustalił liczbę zwierząt objętych w dniu 15 marca 2016 r. (data początkowa) zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach ww. wariantu w ilości 70 sztuk. W przyjętym rozstrzygnięciu Kierownik BP wskazał, iż kwota nałożonych sankcji ma być potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W wyniku wniesionego przez Stronę odwołania Dyrektor OR decyzją z 12 listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/O1 5/21 oddalił skargę Strony. Natomiast 10 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej oddalił skargę kasacyjną wyrokiem o sygn. akt I GSK 1017/21. W tym miejscu należy nadmienić, że zagadnienie będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie znalazło swój wyraz ww. rozstrzygnięciach sądów obu instancji. WSA w Olsztynie wyraźnie bowiem stwierdził m.in., że: "Podkreślić należy, że w Protokole wyraźnie wskazano jako datę brakowania dzień 30 listopada 2018 r. Dlatego trudno byłoby przyjąć za zasadne twierdzenia zawarte w odwołaniu, że nie miało miejsca brakowanie w dniu 30 listopada 2018 r., gdyż omawiany Protokół dotyczy wymiany owiec planowanej na 2019 r.". Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu (sformułowanego w sposób lakoniczny i ogólnikowy), z którego wynika, że Protokół brakowania owiec, który jest pismem wewnętrznym [...] Związku Hodowców, a którym Dyrektor OR posłużył się jako dowodem w sprawie, nie biorąc pod uwagę tego, że jego data nie jest jednoznaczna z wycofaniem danej owcy z programu realizowanego przez Stronę, co w ocenie Skarżącego nie powinno stanowić podstawy do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno - środowiskowo - klimatycznego (PROW 2014-2020) - to w ocenie Sądu nie zasługuje on na uwzględnienie. Oceniając, czy wynikająca z Protokołu brakowania owiec okoliczność jest istotna z punktu widzenia przedmiotowej sprawy należy wziąć pod uwagę przepisy dotyczące przyznania tej płatności. Zawarte one zostały w ustawie PROW 2014-2020, a także w przywołanym już wcześniej rozporządzeniu RŚK. W rozporządzeniu tym zawarte zostały wymogi i warunki przyznania płatności. Według zaś w §20 ust. 4 rozporządzenia RŚK przyjęto, że do wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności w ramach pakietu, o którym mowa w §4 ust. 1 pkt 7 należy dołączyć oświadczenie o zwierzętach, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach tego pakietu, z podaniem numerów identyfikacyjnych tych zwierząt, sporządzone na formularzu udostępnionym przez Agencję. Kluczową kwestią dla sprawy, ujętą w §7 i §8 rozporządzeni RŚK jest możliwość zastępowania zwierząt w Pakiecie 7, Wariant 7.3. - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie. Z §7 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku wariantów pakietu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 7 zmiana zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego w ramach danej rasy lokalnej zwierząt może polegać jedynie na zastąpieniu, zgodnie z art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 zwierząt danej rasy lokalnej objętych tym zobowiązaniem zwierzętami tej samej rasy, jeżeli zwierzęta te spełniają warunki przyznania płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej. Zastąpienia dokonuje się w terminie 40 dni od dnia powzięcia informacji o konieczności zastąpienia zwierzęcia. Natomiast w §8 ust. 2 tego aktu prawnego przyjęto, że o ww. zastąpieniu rolnik informuje kierownika biura powiatowego ARiMR w terminie 30 dni od dnia jego dokonania, składając kopię dokumentu, sporządzonego na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmującego oświadczenia rolnika, podmiotu prowadzącego księgi hodowlane bądź podmiotu upoważnionego do realizacji lub koordynacji działań w zakresie ochrony zasobów genetycznych, zawierające wskazanie zwierząt, jakie zostały zastąpione i jakimi je zastąpiono. Mając na względzie przede wszystkim treść przytoczonych przepisów rozporządzenia RŚK należy stwierdzić, że przyznanie płatności w ramach Pakietu 7 (Wariant 7.3.) wymaga wykazania we wniosku określonej ilości zwierząt ras lokalnych z podaniem numerów identyfikacyjnych tych zwierząt (§20 ust. 4 rozporządzenia RŚK). Należy zatem wskazać konkretnie oznaczone zwierzęta, zaś oświadczenie złożone przez rolnika w tym zakresie jest wiążące. Oznacza to, że rolnik nie może swobodnie zmniejszyć ilości zwierząt lub zastępować zwierząt zgłoszonych innymi. Zmiany są dopuszczalne, ale wyłącznie na zasadach precyzyjnie opisanych w §7 i §8 przedmiotowego rozporządzenia, tj. można zwiększyć ich ilość lub zastąpić zwierzętami tej samej rasy, lecz wymaga to powiadomienia ARiMR w ciągu 30 dni od dokonania zmiany. Wówczas dokonanie takiej zmiany (zastąpienie), zgodnie z wymogami wynikającymi z §7 i §8 ww. rozporządzenia nie skutkowałoby zmniejszeniem płatności za dany rok (w tym przypadku 2018). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy podnieść, że przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania Stronie płatności na rok 2018 ilość zwierząt uległa zmniejszeniu w stosunku do ilości zgłoszonej we wniosku o niniejszą płatność. Odbyło się to, co istotne bez zachowania wymogów wynikających z §7 i §8 rozporządzenia RŚK. Wynikało to z brakowania owiec, które miało miejsce 20 listopada 2018 r., o którym nie wiedział Kierownik BP wydając decyzję przyznającą Stronie płatność na 2018 r., wobec czego rozpatrzył wniosek, przyjmując, że w 2018 r. Skarżący posiadał 70 sztuk owiec zgłoszonych do płatności. W przeciwnym razie nie wydałby decyzji przyznającej płatność w takim kształcie, jaki przyjęła decyzja z 17 kwietnia 2019 r. Poddałby bowiem ocenie zadeklarowanie do płatności 43 sztuki owiec, a nie 70 sztuk. Ujawniona 16 marca 2020 r. okoliczność (jak wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu Dyrektor OR), wynikająca z przedłożonego przez Skarżącego Protokołu brakowania owiec była istotna, nie tylko z punktu widzenia sprawy dotyczącej przyznania płatności na 2018 r., ale również dla przedmiotowej sprawy – ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno – środowisko – klimatycznego (PROW 2014-2020). Nie ma też znaczenia dla rozpatrywanej sprawy to, jaki charakter ma omawiany Protokół brakowania owiec z 31 grudnia 2018 r. (jak podnosi Strona jest to wewnętrzne pismo Związku Hodowców Owiec i Kóz), ani przez kogo i w jakim celu został sporządzony. Istotne jest, na co dokument ten wskazuje, czyli na dokonanie brakowania owiec w podanej w nim dacie - 30 listopada 2018 r. (co wyraźnie wynika z jego treści). Trudno zatem przyjąć za zasadne twierdzenia zawarte w skardze, że: "(...) data wystawienia protokołu nie jest jednoznaczna z wycofaniem danej sztuki z programu (...)", czy też w odwołaniu, że w tej dacie nie miało miejsca brakowanie, gdyż omawiany Protokół dotyczy wymiany owiec planowanej na 2019 r. Skoro więc Strona dokonała przedmiotowego brakowania 30 listopada 2018 r. (co zostało potwierdzone również w przywołanych już wcześniej wyrokach: WSA w Olsztynie z 14 kwietnia 2021 r. i NSA z 10 grudnia 2021 r.), powinna zgodnie z §7 ust. 2 rozporządzenia - dokonać przedmiotowego brakowania w terminie 40 dni od dnia powzięcia informacji o konieczności zastąpienia zwierzęcia. Zdarzenie to stanowiło bowiem początek 40 dniowego terminu do zastąpienia wskazanych w nim 27 sztuk owiec. Co istotne, do protokołu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. Skarżący na pytanie - kiedy powziął informację o konieczności zastąpienia zwierząt - udzielił odpowiedzi, że w listopadzie 2018 r. Z akt sprawy wynika zatem, że Skarżący tego wymogu nie wypełnił. Ponadto, Skarżący był zobligowany, w myśl §7 ust. 2 rozporządzenia do poinformowania kierownika biura powiatowego Agencji w terminie 30 dni od dnia jego dokonania, składając kopię dokumentu, sporządzonego na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmującego oświadczenia: (1) rolnika, (2) podmiotu prowadzącego księgi hodowlane - w przypadku klaczy, loch, owiec matek i kóz matek, (3) podmiotu upoważnionego do realizacji lub koordynacji działań w zakresie ochrony zasobów genetycznych - w przypadku krów, klaczy, owiec matek i kóz matek - zawierające wskazanie zwierząt, jakie zostały zastąpione i jakimi je zastąpiono, czego również Strona nie zrobiła (przyjmując nawet, że zamiana miała miejsce 15 marca 2019 r. - k. 13/4 i 17/2 akt sprawy), a przynajmniej akta sprawy tego nie potwierdzają. Jak wynika z okoliczności przedmiotowej sprawy Skarżący zaniechał powyższych czynności, czym naruszył dyspozycje przedmiotowych przepisów. Skoro ilość zwierząt uległa zatem zmniejszeniu w stosunku do ilości zgłoszonej we wniosku, gdyż Strona w odniesieniu do 27 sztuk zwierząt nie dokonała skutecznego zastąpienia, natomiast dokonanie w zobowiązaniu zmian niemieszczących się w katalogu modyfikacji dopuszczalnych, oznacza brak realizacji tego zobowiązania. Strona dla poparcia prezentowanego w sprawie stanowiska powołała się na pismo - opinię Koordynatora ds. Ochrony Zasobów Genetycznych Owiec J. S. z Instytutu Zootechniki PIB z 14 grudnia 2020 r. (k. 13/4 akt sprawy) i oświadczenia B. Z. – [...]Zakład Hodowli z 18 sierpnia 2020 r. (k. 17/2 akt sprawy). W ocenie Sądu żaden z tych dwóch dokumentów nie podważa prawidłowości przyjętego przez organy ARiMR stanowiska w przedmiotowej sprawy. Wręcz przeciwnie potwierdzają je. Z przedmiotowego pisma (opinii) wynika bowiem, że: "(...) Informacje które powziąłem w związku z zaistniałym zdarzeniem sugerują, że w tej konkretnej sytuacji w ramach pracy hodowlanej zostały wytypowane zwierzęta, zgodnie z założeniami hodowlanymi stada do usunięcia ze stada. Według mojej wiedzy poinformowanie hodowcy o wytypowaniu owiec przeznaczonych do wybrakowania, potwierdzone protokołem brakowania owiec, jest tylko wskazaniem usunięcia zwierząt ze stada. Wybór momentu faktycznego brakowania należy do hodowcy.". Słusznie zatem stwierdził Organ odwoławczy, że: "Nawet przychylając się do opinii przedstawiciela Instytutu Zootechniki, że protokół był tylko wskazaniem do usunięcia owiec - to właśnie ten dokument, stanowił powzięcie przez Producenta rolnego informacji o konieczności zastąpienia zwierzęcia. Powzięcie zaś takiej informacji, zgodnie z 7 ust. 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego obligowało Beneficjenta programu do dokonania zastąpienia zwierząt - właśnie w terminie 40 dni, a następnie o poinformowaniu o tym zdarzeniu Kierownika.". Ponadto, jak przyznał wskazany już Koordynator ds. Ochrony Zasobów Genetycznych Owiec obowiązującymi dokumentami, które informują o zaistnieniu zdarzenia, a w konsekwencji o podjęciu decyzji przez hodowcę o zamianie zwierząt jest "Oświadczenie o zastąpieniu" (ZO-1/394) wraz z dokumentem potwierdzającym typ zdarzenia, m.in. z protokołem brakowania owiec. Potwierdza to również oświadczenie [...] Zakładu Hodowli, w którym stwierdził on, że: "Protokół jest podstawą złożenia oświadczenia o zastąpieniu zwierząt (...).". Organy obu instancji prawidłowo zatem przyjęły (jak wcześniej zrobiły to w sprawie przyznania Skarżącemu płatności za rok 2018 oraz WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 14 kwietnia 2021 r.), że brakowanie, a więc usunięcie zwierząt ze stada nastąpiło w dniu wskazanym w Protokole, tj. w dniu 30 listopada 2018 r., które to zdarzenie stanowiło początek 40 - dniowego terminu do zastąpienia wskazanych w nim 27 sztuk zwierząt. W świetle przytoczonego już §7 ust. 2 rozporządzenia RŚK nie sposób więc podzielić stanowiska Koordynatora ds. Ochrony Zasobów Genetycznych Owiec Instytutu Zootechniki, że: "Wybór momentu faktycznego brakowania należy do hodowcy". Wobec powyższego, w myśl §34 ust. 1 rozporządzenia RŚK płatność rolno – środowiskowo - klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej określonych w rozporządzeniu. Według zaś §34 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia płatność rolno - środowiskowo - klimatyczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach pakietu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo- klimatycznym w pierwszym roku jego realizacji, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie §7 ust. 1 pkt 2. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 rozporządzenie nr 2988/95 - nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Należy też zauważyć, że z nieprawidłowością w rozumieniu ww. art. 1 ust. 2, tj. płatnością pobraną nienależnie mamy do czynienia w każdym przypadku, gdy przyznanie płatności w nieprawidłowej wysokości miało miejsce w związku z błędem rolnika, np. wynikało z zawartej we wniosku błędnej deklaracji - niezgodnej ze stanem faktycznym, nawet jeśli organ nieprawidłowo zweryfikował później taką deklarację. Płatności nienależne stanowią te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Wobec powyższego, zaprzestanie w danym roku realizacji warunków zgłoszonego do płatności pakietu, powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Dokonanie zatem zmian w zobowiązaniu, niemieszczących się w katalogu modyfikacji dopuszczalnych, oznacza brak realizacji tego zobowiązania. Powyższe wypełnia przesłanki przepisów regulujących konieczność zwrotu płatności. Prawidłowo zatem Organy obu instancji ustaliły kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała również (choć nie było to podnoszone w skardze), że Dyrektor OR w sposób przekonujący uzasadnił kwestię ewentualnego przedawnienia w przypadku dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości (w myśl art. 3 rozporządzenia nr 2988/95) - (k. 17/10 akt sprawy). Wyjaśnił także, że w sprawie nie spełniła się przesłanka wynikająca z art. 7 ust. 3 (akapit pierwszy) rozporządzenia nr 809/2014, jak również przesłanka wykluczająca zwrot nienależnie pobranych płatności przewidziana w akapicie drugim ww. przepisu (k. 17/11 akt sprawy). W myśl wskazanych regulacji - obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Dyrektor OR wyjaśnił również, że w związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie, na kwotę nienależnie pobranych płatności złożyła się kwota płatności: za rok 2016 r. - w wysokości 9.720,00 zł, za 2017 r. – w wysokości 9.720,00 zł oraz za 2018 r. – w wysokości 25.200,00 zł - to każda z ww. kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności (k. 17/12 akt sprawy). Swoje obszerne odniesienie znalazła również kwestia odsetek, o której jest mowa w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 809/2014 (k. 17/13 akt sprawy). Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja poddaje się merytorycznej kontroli sądowej. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał więc pełną możliwość zbadania, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości, a więc czy Organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy w sposób kompletny i wszechstronny, a także czy poddały go swobodnej ocenie. Wobec powyższego skarga okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt I SA/OI 770/21 Sygn. akt I SA/OI 410/22 10