IV SA/Wa 1408/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dokonania korekty oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r., [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") z [...] kwietnia 2020 r. [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Minister, po rozpoznaniu zażalenia P. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "spółka" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] lutego 2020 r., [...]) orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania korekty wpisanego do ewidencji oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi złożonego przez spółkę dla obywatelki [...] l. D. na stanowisko sprzątaczka. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. W dniu 10 maja 2019 r. za pośrednictwem portalu praca.gov.pl do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. wpłynęło oświadczenie spółki o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, dotyczące obywatelki [...] – l. D. Po dokonaniu weryfikacji złożonego wniosku Starosta [...] w dniu 13 maja 2019 r. dokonał wpisu przedmiotowego oświadczenia do ewidencji oświadczeń. II.2. W dniu 13 lutego 2020 r. Spółka wniosła złożyła pismo, które zatytułowała "Sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej korekty oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi". Do pisma tego dołączono poprawiony formularz oświadczenia. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe sprostowanie miało dotoczyć m.in. formy zatrudnienia, tj. zamiast umowy zlecenia powinna być umowa o dzieło. II.3. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Starosta orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania korekty wpisanego do ewidencji oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. W uzasadnieniu tego orzeczenia Starosta przytoczył m.in. art. 88z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1409; dalej: "u.p.z.") oraz wskazał, że czynność dokonania wpisu oświadczenia nie jest tożsama z wydaniem przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a., która mogłaby być przedmiotem sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a. W związku z powyższym brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym wniosku strony o dokonanie "sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej korekta". Starosta dodał, że z wyjaśnień Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wynika, iż korekta oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi może być dokonana tylko i wyłącznie przed dokonaniem wpisu do ewidencji i dotyczyć ewentualnych omyłek pisarskich lub innych kwestii zawartych we wniosku. Reasumując, zdaniem Starosty postępowanie w przedmiocie objętym treścią wniosku strony nie może być wszczęte, ponieważ brak jest adekwatnego przedmiotu postępowania. Tym samym zastosowanie znajduje art. 61a k.p.a. II.4. Zażalenie na postanowienie Starosty wniosła Spółka reprezentowana przez adwokata. W zażaleniu podkreślono w szczególności, że postanowienie Starosty zapadło z naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 113 § 1 kpa w zw. z art. 88z ust. 2 i art. 90 u.p.z. Naruszenie to polegało na wadliwym przyjęciu, że przedmiotem żądania skarżącego jest dokonanie przez Starostę sprostowanie decyzji, podczas gdy skarżący wnosił o dokonanie wpisu do ewidencji oświadczeń skorygowanej treści oświadczeń skarżącego a co za tym idzie organ administracji w przedmiotowej sprawie zobligowany był do dokonania wpisu skorygowanych oświadczeń do ewidencji względnie w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych wydaje decyzję o odmowie wpisania skorygowanych oświadczeń do ewidencji. II.5. Wydając zaskarżone postanowienie Minister wskazał, że podstawę prawną objętego zażaleniem rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61 a k.p.a., zgodnie z którym, w przypadkach, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte utożsamia się z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygniecie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Przy czym odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dokonania korekty oświadczenia wpisanego do ewidencji oświadczeń ze względu na brak podstawy prawnej do sprostowania ww. oświadczenia. Zdaniem Ministra, ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewiduje możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń. Zgodnie z art. 88z ust. 2 powołanej wyżej ustawy powiatowy urząd pracy właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, jeżeli cudzoziemiec jest obywatelem państwa określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 90 ust. 10 pkt 2 lub cudzoziemiec będzie wykonywał pracę w zawodzie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 90 ust. 11 oraz praca cudzoziemca nie jest związana z działalnością określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 90 ust. 9, oraz okres wykonywania pracy określony w złożonym oświadczeniu o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi oraz okresy pracy wykonywanej na podstawie oświadczeń wpisanych do ewidencji oświadczeń wynoszą łącznie nie dłużej niż 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy niezależnie od liczby podmiotów powierzających temu cudzoziemcowi wykonywanie pracy. Z kolei, ust. 4 cytowanego wyżej artykułu wskazuje, iż powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń Taka konstrukcja przepisów oznacza, że wpis oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym o którym mowa w art. 104 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie będzie miał zatem zastosowania przepis art. 113 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Jak słusznie zauważył organ I instancji korekta oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi może być wprowadzona tylko i wyłącznie przed dokonaniem wpisu do ewidencji. W przedmiotowej sprawie strona wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z wnioskiem o wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń określając w jego treści rodzaj umowy stanowiącej podstawę wykonywanej pracy przez cudzoziemca jako umowa zlecenia. Po dokonaniu weryfikacji złożonego wniosku, Starosta wpisał przedmiotowe oświadczenie do ewidencji zgodnie z żądaniem strony, uwzględniając wskazaną we wniosku podstawę zatrudnienia cudzoziemki. Nie jest zatem zasadny zarzut strony jakoby organ I instancji "zobligowany był do dokonania wpisu skorygowanego oświadczenia do ewidencji", ponieważ - jak już wskazano wyżej - korekta taka może być wprowadzona tylko i wyłącznie przed dokonaniem wpisu do ewidencji. Ponadto, w opinii organu odwoławczego podmiot występujący z wnioskiem o wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń powinien zachować szczególną staranności w przygotowaniu przedmiotowego dokumentu. Błędne wypełnienie wniosku może spowodować negatywne konsekwencję dla podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony dot. naruszenia wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych Minister wyjaśnił, iż zasada ta znajduje zastosowanie jedynie w przypadku postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. nałożenie kary administracyjnej) bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (np. odebranie koncesji przedsiębiorcy). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadną ze wskazanych sytuacji. III.1. W skardze na postanowienie Ministra Spółka zarzuciła: (i) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 113 § 1 kpa w zw. z art. 88z ust. 2 i art. 90 u.p.z. poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przedmiotem żądania skarżącego jest dokonanie przez Starostę [...] - Powiatowy Urząd Pracy w Z. sprostowanie decyzji podczas gdy skarżący wnosił o dokonanie wpisu do ewidencji oświadczeń skorygowanej treści oświadczeń skarżącego a co za tym idzie organ administracji w przedmiotowej sprawie zobligowany był do dokonania wpisu skorygowanych oświadczeń do ewidencji względnie w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych wydaje decyzję o odmowie wpisania skorygowanych oświadczeń do ewidencji (ii) naruszenie przepisu postępowania - art. 7a kpa w zw. z art. 88z ust. 2 u.p.z. poprzez brak zastosowania i pominięcie, iż skoro norma przepisu art. 88z ust. 2 u.p.z. umożliwia Powiatowemu Urzędowi Pracy w Z. wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń to uwzględniając przepis art. 7a kpa bezspornym pozostaje, iż wskazany przepis umożliwia również wpisania do ewidencji oświadczeń oświadczenia skorygowanego przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy z przyczyn niezawinionych doszło do wadliwego wypełnienia pierwotnych oświadczeń. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że organy, wbrew treści żądania skarżącego, przyjęły, iż skarżący wnosi on o dokonanie przez Starostę [...] - Powiatowy Urząd Pracy w Z. sprostowania decyzji. Powyższe było oczywiście wadliwe, albowiem skarżący wnosił o dokonanie wpisu do ewidencji oświadczeń o skorygowanej treści, a co za tym idzie organ administracji w przedmiotowej sprawie zobligowany był do dokonania wpisu skorygowanych oświadczeń do ewidencji, względnie w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych wydać decyzję o odmowie wpisania skorygowanych oświadczeń do ewidencji W tym zakresie doszło do naruszenia przepisu postępowania - art. 7a kpa w zw. z art. 88z ust. 2 u.p.z. Skarżący podniósł, iż skoro norma przepisu art. 88z ust. 2 u.p.z. umożliwiała Powiatowemu Urzędowi Pracy w Z. wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń, to uwzględniając przepis art. 7a k.p.a., bezspornym pozostaje, iż wskazany przepis umożliwia tym bardziej wpisanie do ewidencji oświadczeń skorygowanych przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy z przyczyn niezawinionych doszło do wadliwego wypełnienia pierwotnych oświadczeń. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. IV.2. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. w zw. art. 88z ust. 2 u.p.z. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Trafnie zauważył Minister, że warunkiem wstępnym zastosowania art. 7a § 1 k.p.a jest to, aby sprawa dotyczyła nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa niniejsza dotyczy przyznania stronie uprawnienia do legalnego zatrudniania cudzoziemców w oparciu o rejestrację oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy. Już ta okoliczność wyklucza zastosowanie w realiach niniejszej sprawy art. 7a § 1 k.p.a. Tylko ubocznie trzeba w takim przypadku dodać, że strona nawet nie podjęła próby wykazania, jakie to poważne wątpliwości interpretacyjne powstają na tle art. 88z ust. 2 u.p.z. Spółka w istocie przecież twierdzi, że organy winny zastosować tu analogię z innych przepisów materialnego prawa administracyjnego, wskazanych we wniosku z 31 stycznia 2020 r. Tymczasem dla zastosowania w art. 7a § 1 k.p.a.. nie jest wystarczające wykazanie, że powstają w ogóle wątpliwości interpretacyjnych (trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że sprawny interpretator jest w stanie wykazać wątpliwości interpretacyjne w niemal każdym przypadku - zob. np. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, PiP 2019, z. 8, s. 52). Konieczne jest tu wykazanie, że pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Zbliżony pogląd wyrażono też w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 164/19; wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r., III SA/Łd 380/18; WSA w Bydgoszczy z 21 maja 2019 r., II SA/Bd 832/18). Na konieczność rygorystycznej wykładni art. 7a k.p.a. zwrócono również uwagę m. in. w wyroku NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 314/20, CBOSA). W ramach tego rodzaju wątpliwości interpretacyjnych nie mieści w żadnym przypadku oczekiwanie strony, że organ zastosuje analogie z innych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Równocześnie należy zaznaczyć, że Sąd nie może na gruncie niniejszego postępowania formułować wiążących ocen prawnych w kwestii dopuszczalności zastosowania takiej analogii, albowiem do kwestii tej nie odniosły się dotychczas we właściwej formie organy administracji publicznej (o czy mowa niżej). IV.3. Trafne jest oczywiście stanowisko Ministra, że tryb rektyfikacji (art. 113 k.p.a.) znajduje wyłącznie zastosowanie do decyzji administracyjnych oraz postanowień (art. 126 k.p.a.). Tryb ten nie może natomiast być zastosowany w odniesieniu do czynności materialno-technicznej w postaci rejestracji (verba legis: "wpisania") oświadczenia o pomierzeniu wykonywania pracy do ewidencji oświadczeń, a tym bardziej niedopuszczalne jest jego zastosowanie do czynności strony w postaci oświadczenia o powierzeniu cudzoziemcowi pracy. Rzecz jednak w tym, że spółka nie wnosiła o wszczęcie procedury rektyfikacji, a domagała się dokonania wpisania skorygowanego oświadczenia, jako podstawę prawną wskazując konieczność zastosowania analogii z innych przepisów administracyjnego prawa materialnego. O ile podanie spółki z 31 stycznia 2020 r. mogło w tej kwestii rodzić pewne wątpliwości (które winny być przez Starostę wyjaśnione w trybie zwrócenie się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku – art. 7, 8 § 1 i art. 9 k.p.a.), to spółka w sposób jednoznaczny sformułował już swoje stanowisko w zażaleniu. Jeżeli organy uznałyby, że zastosowanie takiej analogii jest nieuzasadnione, to wówczas winny wydać decyzję o odmowie wpisania skorygowanego oświadczenia. Z treści art. 88z ust. 2 oraz ust. 5 i 6 u.p.z. wynika, że tylko wpisanie oświadczenia następuje w formie czynności materialno-technicznej. Odmowa uwzględnienia podania o dokonanie wpisania oświadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej, co jest również zgodnie z ogólną zasada procesową wyrażoną w art. 104 § 1 k.p.a. Żądanie Spółki nie zostało zatem dotychczas rozpoznane w przewidzianej prawem formie, a nadto organy nie odniosły się do argumentacji spółki dotyczącej zastosowania analogii. Minister naruszył zatem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 7, 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 88z ust. 2 oraz 5 i 6 u.p.z., co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadniało uwzględnienie skargi. IV.4. Ponieważ istota żądania Spółki nie została dotychczas przez organy rozpoznana we właściwej formie, konieczne było również uchylenie postanowienia Starosty (art. 135 p.p.s.a.). IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. W szczególności, jeżeli organ nie podzieli argumentacji spółki co do dopuszczalności zastosowania analogii ze wskazanych w podaniu przepisów prawa materialnego, winien wydać decyzję o odmowie wpisania do rejestru skorygowanego oświadczenia. Z uwagi niezbadanie dotychczas przez organy tej kwestii, Sąd nie może formułować wiążących ocen co do tego zagadnienia w niniejszym wyroku. W takim przypadku odnotować tylko należy, że istnieje communis opinio co do niedopuszczalności stosowania analogii w administracyjnym prawie materialnym na niekorzyść strony (zamiast wielu zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2017 r., I SA/Wa 1355/17, CBOSA). Jeżeli jednak chodzi już o analogię na korzyść strony w prawie materialnym (tj. w odniesieniu do regulacji przyznających uprawnienia), to w tej kwestii nie ma już zgodności poglądów zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. np. A. Wiktorowska, Istota i znaczenie (funkcje) zasad postępowania sądowoadministracyjnego, Studia Prawa Publicznego 2016, nr 2, s. 43-44; M. Kosiarski, Zakres stosowania analogii legis w prawie administracyjnym, KPP 2003, Nr 2, s. 53; E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 59 i n.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 października 1995 r., VI SA 14/95, ONSA 1995 nr 4, poz. 156; wyrok NSA z 19 marca 2008 r., II GSK 427/07; CBOSA; wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r., I OSK 559/08, CBOSA; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15, CBOSA). W aspekcie zarzutów skargi należy podkreślić, że zagadnienie, czy dopuszczalne jest zastosowanie analogii w administracyjnym prawie materialnym, nie może być rozstrzygane poprzez odwołanie się do art. 7a k.p.a. Norma ta nie dotyczy bowiem uzupełnienia ewentualnych luk w prawie, a rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej (niezależnie od tego, że na gruncie niniejszej sprawy nie chodzi o nałożenie na stronę obowiązku lub pozbawienie lub ograniczenie jej uprawnienia). Reasumując, w polskim systemie prawnym sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP) i nie mogą zastępować organów administracji publicznej w rozpoznawaniu spraw administracyjnych. IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają wpis od skargi (100 zł) , wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.