II SA/Gd 575/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2015 r. sygn. akt [...]. Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 20 marca 2015 r. Z. W. wniósł do Wójta Gminy K. skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A. i I. W. – zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na nieruchomości nr [...] położnej w J. a wynikającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2011 r. W złożonej skardze skarżący podniósł, że działania podejmowana przez Wójta w ramach tego postępowania nie służą wykonaniu obowiązku przez zobowiązane a ponadto są niezgodne z przepisami Konstytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), oddaliło skargę Z W na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Kolegium uznało bowiem, że wnoszący skargę nie wskazał w jaki sposób jego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przywrócenie stanu poprzedniego na nieruchomości nr [...] położonej w J.. Zgodnie zaś z art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Jednocześnie Kolegium doszło do wniosku, że Wójtowi Gminy K. nie można zarzucić przewlekłości w prowadzeniu przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Czynności podejmowane w toku postępowania przez Wójta były celowe i uzasadnione. Przedłużanie się postępowania egzekucyjnego spowodowane zaś było okolicznościami niezależnymi od organu. W wydanym postanowieniu Kolegium zawarło pouczenie wskazując, że: "strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć zażalenie na postanowienie w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. W. wniósł więc zażalenie na postanowienie z dnia 2 czerwca 2015 r. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 2 czerwca 2015 r., w pełni podtrzymując stanowisko przedstawione w jego uzasadnieniu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Kolegium z dnia 3 sierpnia 2015 r. skarżący wskazał, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 54 i art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, w jego ocenie, zaskarżone postanowienie oparte zostało na błędnych ustaleniach faktycznych co do przyczyn opóźniania się zakończenia postępowania egzekucyjnego a w szczególności pominięciem przyczyniania się organu egzekucyjnego do powstania opóźnień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasowe stanowisko przedstawione w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Poddane kontroli Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2015 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania. Art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (§ 1). Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku (§ 2). W sprawie skargi, o której mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ nadzoru. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (§ 5). Nadzór nad egzekucją administracyjną, zgodnie z art. 23 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Komentowany przepis wprowadza ogólną zasadę sprawowania nadzoru nad egzekucją administracyjną przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Reguła ta odnosi się do organów egzekucyjnych w egzekucji świadczeń zarówno niepieniężnych, jak i pieniężnych. Ponadto, ma ona zastosowanie także w odniesieniu do organów rekwizycyjnych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2595/11, Lex nr 1069887). Z kolei, na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie więc z art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei, na postanowienia wydane w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze zainteresowanemu przysługuje wniosek o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie (zob. Lex, A. Wróbel, Komentarz do art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie zaś do art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdziale 11 kpa) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższego wynika, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego, oddalającego skargę na czynność egzekucyjną lub na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, zobowiązanemu służy w świetle art. 127 § 3 w związku z art.144 kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu nadzoru, którym na podstawie art. 18 i art. 23 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest samorządowe kolegium odwoławcze. Dopiero rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru powoduje wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2595/11, Lex nr 1069887). Z powyższego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając pismo Z. W. z dnia 7 lipca 2015 r. zatytułowane "zażalenie" powinno potraktować je jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawarcie bowiem w treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2015 r. błędnego pouczenia ocenić należy jako uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i art. 9 kpa, to jest zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych i zasadzie udzielania należytej informacji stronom oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (w tym celu udziela się stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). Art. 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zgodnie więc z powołanym już art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium powinno stosować odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym m.in. przepisy dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu zawarte w art. 24 – 27a kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1432/10 wyjaśnił, że istotą instytucji prawnej wyłączenia - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (zob. P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r., s. 170). Z akt sprawy wynika zaś, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy Kolegium naruszyło wymóg wynikający z art. 27 § 1a kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, mającym zastosowanie również do postanowień wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 745/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis powyższy został dodany ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 195, poz. 1501). Dokonana zmiana była bezpośrednią konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz. U. nr 229, poz. 1539), mocą którego orzeczono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 września 2009 r., druk sejmowy nr 2177 Sejmu RP VI kadencji). W ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w składzie 7 sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 60) stwierdził, że członek kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa. Podkreślenia wymaga, że omawiana przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2771/12, Lex nr 1449906). Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika zaś, że ten sam członek składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego– A. B. brała udział w wydaniu postanowienia z dnia 2 czerwca 2015 r. o oddaleniu skargi Z. W. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, a następnie, w związku z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (mylnie nazwanym "zażaleniem") rozstrzygała sprawę ponownie i brała udział w wydaniu postanowienia z dnia 3 sierpnia 2015 r. utrzymującego w mocy objęte tym wnioskiem postanowienie. Naruszenie dyspozycji art. 27 § 1a kpa stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydane przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Z kolei, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2015 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia. Przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi, jako że sprawa w pierwszej kolejności podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ administracji.