I OSK 101/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1079/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1079/14), oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Po rozpoznaniu złożonego przez T. G. wniosku Prezydent W., decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], przyznał jej świadczenie w formie zasiłku celowego specjalnego przeznaczonego na pokrycie kosztów zakupu leków - w wysokości [...] zł według wycenionych recept. Na skutek wniesionego przez T. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia[...] stycznia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazywało, że uwagi na przekroczenie przez T. G. kryterium dochodowego, wskazanego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) dalej jako "u.p.s.", mogła się ona ubiegać wyłącznie o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ stwierdził ponadto, że osoba ubiegająca się o pomoc społeczną zobligowana jest we własnym zakresie podejmować wszelkie działania w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej, a środki pomocy społecznej nie mogą ponosić wszystkich kosztów utrzymania wnioskodawcy. Spełnienie zatem przez skarżącą kryteriów do przyznania zasiłku celowego nie oznaczało, że po jej stronie istniało roszczenie o przyznanie świadczeń w żądanej wysokości. Organ rozpoznając wniosek zobligowany był bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Kolegium wskazywało jednocześnie, że przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 41 u.p.s., ma charakter wyjątkowy, ponieważ jego beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się bowiem, aby ich dochód nie przekroczył limitów podanych w przepisie art. 8 u.p.s. Sytuacja materialna osób ubiegających się o te specjalne świadczenia jest zatem na tyle dobra, że z reguły powinny one samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności, jednakże wyjątkowość zaistniałych okoliczności czyni zasadnym ich wnioski. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że wnioskodawczyni kwalifikowała się do otrzymania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w ww. przepisie. Świadczenia, o które wnioskowała dotyczyło bowiem refundacji kosztów zakupionych leków. Odwołująca znajdowała się zaś w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdziła, iż jej sytuacja materialna ulega ciągłemu pogorszeniu wskutek wydawania przez organ decyzji odmownych. Jej zdaniem, spełniała zaś przesłanki, o których mowa w art. 41 u.p.s. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. W uzasadnieniu wyroku, Sąd stwierdził, że użyte w art. 41 pkt 1 u.p.s., sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Osoba wnioskująca o przyznanie takiego świadczenia powinna zatem wyraźnie wskazać, na jakie dokładnie potrzeby pomoc ma zostać przyznana. Specjalny zasiłek celowy stanowi bowiem wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Samo zaś przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Jak bowiem podkreślił Sąd, ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Organy nie mogą więc zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki wskazał, że ustalone przez organy okoliczność faktyczne sprawy uzasadniały przyznanie skarżącej, przy uwzględnieniu że przekroczyła ona kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, specjalnego zasiłku celowego w formie opłacenia leków w październiku 2013 r. w kwocie [...] zł. W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu swej decyzji w również sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, powołując się przy tym na okoliczność dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi środkami finansowymi oraz koniecznością uwzględnienia przez nie nie tylko potrzeb skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i celu pomocy, ale także potrzeb innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały racjonalne argumenty przemawiające za przyznaniem wnioskowanej przez skarżącą formy pomocy pieniężnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G.zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na pokrycie wydatków na leki w kwocie wnioskowanej przez skarżącą; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 u.p.s. Uwzględniona przez niego definicja, zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód, przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie zatem możliwości przyznania zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację zatem skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny w połączeniu z okresem zimowym i znacznie zwiększonymi wydatkami na utrzymanie ciepła, należało uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. T. G. zwracała ponadto uwagę, że organy i Sąd, przyznając jej dotychczas pomoc finansową w tej formie uznawały ją za adresatkę normy zawartej w art. 41 u.p.s. Brak było zatem podstaw, aby w przypadku pozostawania przez nią w takim samym położeniu, uznać, iż nie kwalifikuje się do otrzymania takiej pomocy. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również stanowisko o braku z jej strony współpracy z pracownikami socjalnymi. Zaznaczyła, że konsekwentnego egzekwowania przez nią swoich praw nie można przekładać na brak współpracy z jej strony. Ponadto, kwestionowano również stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej ww. świadczenia. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez nią. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzutach naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 u.p.s. oraz przepisów procesowych, to jest: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, sytuacja życiowa T. G. kwalifikowała ją do potraktowania jako "szczególnie uzasadniony przypadek" (długotrwałość bezdomności, osiąganie niskiego dochodu). Poza tym skarżąca zarzucała Sądowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, sprowadzające się do poglądu, iż T. G. nie współpracowała z pracownikami socjalnymi. Nadto, autor skargi kasacyjnej kwestionował stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. W jego ocenie, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W związku z powyższym wyjaśnić przede wszystkim należy, że skarżąca na mocy decyzji Prezydenta W., utrzymanej następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., otrzymała specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości wskazanej w złożonym przez nią w dniu [...] września 2013 r. wniosku. Podstawę jego uwzględnienia stanowiła zaś okoliczność spełniania przez nią wskazanej w art. 41 pkt 1 u.p.s. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", który w niniejszym przypadku organy odniosły do sytuacji bytowej skarżącej w powiązaniu z celem udzielonej jej w tym przypadku pomocy. Zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki wyrażonego w powyższym zakresie przez organy obu instancji stanowiska oznaczało, że dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia ww. przepisu odpowiadała stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, co czyniło niemożliwym naruszenie przytoczonego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego w sposób w niej wskazany. Również zarzuty procesowe nie zasługiwały na uwzględnienie. W kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzjach organy nie kwestionowały bowiem sposobu współpracy T. G. z pracownikami socjalnymi. Okoliczności tej nie podważył też Sąd Wojewódzki. Nie miała ona zatem wpływu treść wydanego przez niego orzeczenia. W sytuacji również gdy wniosek skarżącej kasacyjnie został uwzględniony w całości, a stanu takiego nie kwestionował Sąd I instancji, brak było w ogóle podstaw do rozważania zagadnienia dysponowania przez organ ograniczonymi środkami na udzielnie pomocy społecznej. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko dotyczącego konieczności uwzględnia tej okoliczności przez Ośrodek Pomocy Społecznej środków i sposób ich podziału zmierzało zaś jedynie do wskazania obowiązków organu w tym zakresie. Z tych przyczyn brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. jak równeiz art. 41 u.p.s. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.