II OSK 834/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1377/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/14, oddalił skargę A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2014 r. o umorzeniu postępowania. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z [...] lutego 2014 r. zawiadomił skarżącego oraz R. i R. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], obręb [...], położonych w K. przy ul. [...], których właścicielami są odpowiednio R. i R. B. oraz skarżący. W dniu 21 marca 2014 r. organ administracji dokonał oględzin ogrodzenia, którego dotyczy postępowanie, i następnie decyzją z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] zostało w sierpniu 2011 r. wybudowane ogrodzenie o długości 55,35 m i wysokości od 1,80 m do 2,17 m, składające się z betonowego fundamentu, słupków i paneli segmentowych. Fundament ogrodzenia na wysokości wejścia do budynku został na znacznej długości pogrubiony, jednakże w ocenie organu administracji nie można go uznać za mur oporowy. W związku z tymi ustaleniami organ administracji uznał, że w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji, co powoduje, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i z tego względu podlega umorzeniu. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2014 r. skarżący twierdził, że ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, w szczególności jego część fundamentowa, jest murem oporowym. Z odwołania wynikało, że zdaniem skarżącego mur oporowy został wybudowany w związku z podwyższeniem terenu działki nr [...], a w celu stworzenia pozoru, że ogrodzenie nie jest murem oporowym, od strony tej działki został wykopany rów odwadniający, tak aby mur nie przylegał bezpośrednio do podwyższonego terenu działki. Rozpoznając odwołanie skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. W szczególności stwierdził, że z przeprowadzonych dowodów wynika, że ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, nie pełni funkcji muru oporowego, gdyż nie zabezpiecza mas ziemi znajdujących się na działce nr [...] przed osuwaniem na działkę nr [...]. Wskazał też, że znajdujące się na działce nr [...] masy ziemne mają charakter skarpy z elementem odwodnienia wzdłuż ogrodzenia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że istniejący stan rzeczy odpowiada prawu oraz nie występują uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego ogrodzenia, co powoduje, że żądanie skarżącego nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy nie jest uzasadnione. W skardze skarżący podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i w związku z tym zarzucając, że stan faktyczny sprawy nie został właściwie wyjaśniony, podnosił, iż organ administracji powinien był przeprowadzić szereg dowodów, w tym oględzin ogrodzenia, którego dotyczy sprawa, z udziałem biegłego i opinii biegłego, który miałby ustalić, czy ogrodzenie to jest murem oporowym. W skardze zostały też podniesione zarzuty związane z twierdzeniem skarżącego, iż budowa domu na działce nr [...] została wykonana niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, stanowiącą - jak to określono - integralną część pozwolenia na budowę, w szczególności w zakresie, w którym ustala się w niej, iż jest niedopuszczalna niwelacja terenu powodująca naruszenie stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w pierwszej kolejności wyjaśnił, jaki jest zakres rozpoznawanej sprawy. W związku z tym stwierdził, że sprawa dotyczy ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a nie budowy domu na działce nr [...], nawiezienia na nią ziemi celem podwyższenia jej poziomu, czy też zmiany stanu wody na gruncie. Wyjaśniając szerzej tę ostatnią kwestię stwierdził m.in., że nie jest to w ogóle sprawa należąca do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do przedmiotu sprawy Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji co do tego, że wybudowane ogrodzenie nie stanowi muru oporowego oraz że jego budowa nie wymagała ani zgłoszenia robót budowlanych, ani pozwolenia na budowę. Wyjaśniając swoje stanowisko odnośnie do pierwszej ze wskazanych kwestii Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji w tym zakresie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, opartych w szczególności na kilkakrotnych oględzinach. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przy tym naruszenia prawa podczas tych oględzin, w szczególności poprzez odmowę wpuszczenia skarżącego i jego pełnomocnika na teren działki nr [...], przede wszystkim dlatego, że uznał, iż udział w oględzinach mógł być realizowany z terenu działki nr [...]. Akceptując stanowisko organów administracji odnośnie do ustalenia, że ogrodzenie nie jest murem oporowym Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na funkcji budowli, jaką jest mur oporowy i stwierdził, że ziemia na działce nr [...] nie opiera się o fundament ogrodzenia. Wyjaśniając swoje stanowisko odnośnie do drugiej ze wskazanych kwestii Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro ogrodzenie znajduje się pomiędzy prywatnymi działkami i nie jest wyższe niż 2,20 to trafnie przyjęto, iż jego budowa nie wymagała ani zgłoszenia właściwemu organowi, ani pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę na to, że toczyła się podobna sprawa z udziałem tych samych stron, dotycząca budowy ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...], w której prawomocnie oddalono skargę skarżącego (wyroki WSA w Krakowie z 27 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 669/13 i NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14). W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym, - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, mimo że uczestnik postępowania R. B. naruszył art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, mimo że miała miejsce samowola budowlana polegająca na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę muru oporowego, - art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego polegające na przyjęciu, że niezgodny z prawem sposób odprowadzenia wody opadowej z działki budowlanej podlega ocenie na podstawie powołanych przepisów Prawa wodnego, a nie przepisów Prawa budowlanego, - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] nie dotyczy wybudowania ogrodzenia, lecz jednorodzinnego budynku mieszkalnego, - art. 45 Konstytucji RP przez naruszenie prawa skarżącego do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły, bezstronny i kompetentny sąd, - art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że organy administracji naruszyły art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 84 k.p.a., - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutów skargi, nie przedstawił rzetelnie stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z całym materiałem dowodowym oraz przyjął nietrafne motywy rozstrzygnięcia. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano na zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] postanowienia dotyczące zagospodarowania wód opadowych oraz stanu wody na tej działce i zarzucono, że zostały one zignorowane przy budowie ogrodzenia, co narusza art. 8 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący przy tym twierdził, że uczestnicy postępowania w celu zabezpieczenia swojej działki przed wodami deszczowymi płynącymi ze stoku wybudowali od jej północnej strony, przy granicy z działką nr [...], ogrodzenie na wysokiej podmurówce, co spowodowało zalewanie podczas deszczów działki skarżącego. W konsekwencji działka ta nie nadaje się ani do zabudowy, ani na uprawy polowe. Skarżący twierdził też, że ogrodzenie wybudowane przez uczestników postępowania przy granicy z działką nr [...] stanowi mur oporowy, na wybudowanie którego wymagane było pozwolenie na budowę. Mur ten, według skarżącego, został wybudowany w celu powstrzymania osuwania się nawiezionej na działkę nr [...], w najwyższym miejscu na wysokość 2,20 m, ziemi. Rzędna terenu – jak wskazał – na działce nr [...] sięga od 10 do 40 cm ponad wysokość muru, w związku z czym woda z tej działki spływa na działkę skarżącego. Skarżący twierdził też, że nawiezienie ziemi na działkę nr [...] było sprzeczne z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Podniósł również, że fakt podwyższenia poziomu działki nr [...] ma istotne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji muru wybudowanego na granicy z działką nr [...], mianowicie nawiezienie ziemi na wysokość 2,20 m ponad poziom tej ostatniej działki oraz fakt, że działka nr [...] znajduje się na zboczu sprzyjają osuwaniu się ziemi. Twierdził przy tym, że wykopany przy ogrodzeniu od strony działki uczestników postępowania rów, został wykopany tylko i wyłącznie na potrzeby oględzin przeprowadzanych przez organ administracji. Zdaniem skarżącego, uczestnicy postępowania oraz pracownicy organu administracji są ze sobą w zmowie, gdyż rów został wykopany po to, aby organ administracji mógł twierdzić, że skoro ziemia nie przylega do ogrodzenia, to ogrodzenie nie jest murem oporowym. Skarżący twierdził też, że podczas kolejnych oględzin w dniu 21 marca 2014 r. rów był już zasypany i dlatego uczestnicy postępowania podczas oględzin nie pozwolili skarżącemu wejść na swoją działkę. Zarzucił też, że oględziny nie były przeprowadzane rzetelnie, gdyż nie odnotowywano faktów, na które wskazywał skarżący. Kwestionował również ustalenia dotyczące spływu wód opadowych z sąsiadujących nieruchomości, których dotyczy sprawa, oraz podnosił okoliczności związane ze sprawą dotyczącą nawiezienia przez skarżącego ziemi na działkę nr [...]. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący złożył też dodatkowe pismo procesowe (z 3 grudnia 2016 r.), w którym twierdził, że organy nadzoru budowlanego ukrywają dokumenty dotyczące budowy na działce nr [...], z których ma wynikać, że budowa została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym, przy czym – jak twierdzono – spowodowało to zmianę stanu wody na gruncie przez zmianę naturalnych kierunków spływu wód. Powołano się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1530/15, którym uchylono decyzje organów nadzoru budowlanego w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego "wykonania robót budowlanych przy zabudowie działki nr [...] (...) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (...), stanowiącej integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na tej działce". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ocenie NSA zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy trafnie przyjęto, że budowa ogrodzenia, którego dotyczy sprawa, nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Z tym zagadnieniem wiąże się podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), oparta na założeniu, że ogrodzenie to jest w istocie murem oporowym, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu drugiej instancji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów administracji, według których ogrodzenie, w szczególności jego fundamentowa część, nie jest murem oporowym. Trafnie wskazano na funkcję w postaci powstrzymywania naporu mas ziemnych, jako kryterium wyróżnienia muru oporowego. Podzielić też należy ustalenia organów administracji, że w rozpoznawanej sprawie podmurówka ogrodzenia (jego fundament) nie pełni takiej funkcji, na co wskazuje to, że ziemia na działce nr [...] nie opiera się o tę podmurówkę. Odmienne twierdzenia skarżącego w tym zakresie są niewiarygodne. W szczególności dotyczy to twierdzenia o tym, że na działce uczestników postępowania w celu ukrycia funkcji ogrodzenia jako muru oporowego wykopano rów, który po jakimś czasie zasypano. Gdyby, jak twierdzi skarżący, masy ziemi na działce nr [...] wywierały tak duży nacisk w stronę jego nieruchomości, że konieczne byłoby postawienie muru oporowego, to nie można by tak swobodnie raz wykopać rów pomiędzy tymi masami ziemi, a ogrodzeniem, a później go zasypać. Ponadto ustalenia organów administracji znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materialne dowodowym, w szczególności w znajdujących się w aktach zdjęciach przedstawiających ogrodzenie, którego dotyczy sprawa. Zauważyć należy, że w aktach znajdują się zdjęcia wykonane podczas oględzin w dniu 21 marca 2014 r. z terenu działki nr [...], na których wyraźnie widać, że ziemia z tej działki, znajdująca się na wysokości domu, nie opiera się o podmurówkę ogrodzenia usytuowanego od strony działki skarżącego. Zatem, nie jest zasadna podstawa kasacyjna, w której twierdzi się, że ogrodzenie to jest w istocie murem oporowym i z tego powodu wymagało pozwolenia na budowę, zaś jego wybudowanie bez takiego pozwolenia powinno być sankcjonowane w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać też należy, że trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował prawną ocenę ustalonych przez organy administracji okoliczności faktycznych w zakresie tego, czy budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro ogrodzenie nie jest wyższe niż 2,20 m i nie jest usytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, to zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jego budowa nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Kolejną zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ocena twierdzeń skarżącego dotyczących zmiany stanu wody na gruncie, w szczególności zmiany kierunku odpływu wód opadowych. W tym zakresie należy stwierdzić, że skarżący łączy tę zmianę z wybudowaniem na działce nr [...] domu jednorodzinnego niezgodnie z projektem budowlanym. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że rozpoznawana sprawa tego zagadnienia nie dotyczy. Potwierdzają to też okoliczności, na które powołał się skarżący w piśmie z 3 grudnia 2016 r., mianowicie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1530/15, którym uchylono decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie, która dotyczyła wybudowania na działce nr [...] domu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wyrok ten oznacza, że sprawa ta będzie kontynuowana. Skarżący będzie miał zatem możliwość poddania pod ocenę organów administracji i ewentualnie następnie sądu administracyjnego tego, czy wybudowanie budynku, w tym związane z budową, jak twierdzi skarżący, nawiezienie ziemi na teren działki, zmieniło kierunek odpływu wód opadowych. Nadto kwestia ta może być przez skarżącego poddana pod ocenę organów administracji i sądu administracyjnego w postępowaniu, które może być prowadzone na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skoro więc skarżący twierdzi, że działania uczestników postępowania zmieniły stan wody na gruncie i przez to szkodliwie wpływają na jego nieruchomość, to może wystąpić do właściwego organu o wydanie stosownej decyzji. W związku z tym nie są zasadne podstawy kasacyjne, które są powiązane z zarzutem naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego, a także art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym, należy stwierdzić, że rzeczywiście z uzasadnienia zaskarżonego wyroku może wynikać stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego ogrodzenie przez to, że jest urządzeniem budowlanym, nie jest obiektem budowlanym. Stanowisko to jest błędne, gdyż z przepisów Prawa budowlanego wynika, że ogrodzenie jest zarówno urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9), jak i obiektem budowlanym (art. 29 ust. 1 pkt 23). Ten błąd Sądu pierwszej instancji nie miał jednak żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. W szczególności nie przesądził o uznaniu, że budowa ogrodzenia, którego dotyczy sprawa, nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. O tym przesądziło to, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, ogrodzenie jest obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a w przypadku, gdy jest ono niższe niż 2,20 m i nie jest usytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych to, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nie jest wymagane nawet zgłoszenie. Podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 45 Konstytucji RP, nie jest zasadna, gdyż skarżący nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. W końcu nie są też zasadne pozostałe podstawy kasacyjne, które odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania. Z tego co zostało już powiedziane wynika, że Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował ustalenia organów administracji, co oznacza, że nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania dotyczących przeprowadzania dowodów. Nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż w wystarczającym stopniu odniósł się do zarzutów skargi oraz prawidłowo przedstawił stan sprawy. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.