II OSK 1021/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006r. sygn. akt VII SA/ Wa 1809/06 w sprawie ze skargi M. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1809/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. nakazał J. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo-magazynowego zlokalizowanego na działce nr [...] [...] w Ł.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Ł. z dnia [...], znak. [...]. Dnia [...] M. i J. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]. oraz decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego, a nakazującej J. G. rozbiórkę budynku garażowo-magazynowego, położonego w Ł. przy ul. [...] w terminie do dnia [...] We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali na rażące naruszenie prawa podnosząc, że decyzja z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. jako jedyną przyczynę tak wydanej decyzji podaje sprzeczność usytuowania budynku z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., tymczasem sprzeczność z planem zagospodarowania nie występuje. Wskazują, że opublikowana w Dzienniku Województwa Łomżyńskiego nr 3, poz. 25 uchwała nr XXII-131/88 z dnia 25 lutego 1988 r., której ważność przedłużono uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr 183/XXV z dnia 30 lipca 1992 r. w sposób jednoznaczny wynika, że wybudowany budynek znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem F23, tj. terenem przeznaczonym na uprawy ogrodnicze, z dopuszczeniem zabudowy towarzyszącej. Wybudowany przez nich budynek garażowo-magazynowy z przeznaczeniem na utrzymanie w nim maszyn rolniczych i magazynowanie zboża jest niczym innym jak budynkiem należącym do budowy towarzyszącej, o której mowa w ww. uchwale. Decyzją z dnia [...]. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie występują przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 obowiązującego w dacie wydania decyzji Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z materiału dowodowego wynika natomiast, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, nie stanowi zabudowy towarzyszącej dla innego obiektu w zakresie jego podstawowej funkcji, przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. uprawom ogrodniczym. Sporny budynek jest użytkowany jako skład materiałów i sprzętu budowlanego, służący do prowadzenia działalności gospodarczej. Ta okoliczność uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto organ wskazał, że budynek został wybudowany niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (t.j. Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62). Pismem z dnia [...] M. i J. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że organ ograniczył się jedynie do gołosłownego stwierdzenia, że w sprawie nie występują powody unieważnienia decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. oraz do powtórzenia stwierdzenia zawartego w decyzji Urzędu Rejonowego w Ł., że wybudowany budynek jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania. W żaden natomiast sposób nie odniósł się do faktów wskazanych przez skarżących w ich wniosku z dnia [...]. Zdaniem skarżących okoliczność, że w budynku znajdują się m.in. materiały budowlane nie świadczy, że jest to skład materiałów budowlanych. Ponadto zarzucili, że budynek nie został wybudowany niezgodnie z § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Co więcej decyzja z dnia [...] jest wadliwa, ponieważ została skierowana wyłącznie do J. Gr., podczas gdy współwłaścicielką działki jest także M. G.. Zdaniem skarżących z uwagi na upływ czasu (14 lat) od wydania nakazu rozbiórki, w niczyim interesie nie leży jej obecne wykonanie. Przedmiotowa decyzja nie odnosi się do faktu, że w innych decyzjach wydanych skarżącym na podstawie tego samego planu zagospodarowania przestrzennego i pod rządami tego samego prawa. Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę dwóch wiat na sprzęt rolniczy, a więc takich samych budowli jak obiekt przeznaczony do rozbiórki. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ ponownie wskazał, że decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja, nie stanowi zabudowy towarzyszącej dla innego obiektu w zakresie jego podstawowej funkcji, sam skarżący w oświadczeniu złożonym do protokołu z oględzin w dniu [...]. przyznał, że budynek ten służy do prowadzenia zakładu budowlanego i przedsiębiorstwa produkcyjno-usługowo-handlowego [...]. Organ podkreślił także, że obiekt został wybudowany niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ wskazał, że okoliczność, iż w innej sprawie Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat na sprzęt rolniczy nie może przesądzać o treści decyzji w innej sprawie administracyjnej. Organ podkreślił również, że z akt sprawy wynika, iż inwestorem był wyłącznie J. G. – stosownie do obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia Prawa budowlanego, orzeczony obowiązek spoczywał w pierwszej kolejności na inwestorze, wobec tego skierowanie decyzji wyłącznie do niego nie stanowiło naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli M. i J. G., domagając się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Miejskiego w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że budynek nie został wybudowany sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., a ponadto jest i był wykorzystywany dla celów rolniczych. W ocenie skarżących bezspornym w sprawie jest fakt, że teren, na którym jest posadowiony sporny budynek przeznaczony jest pod uprawy ogrodnicze z dopuszczeniem zabudowy towarzyszącej i taka właśnie zabudowę towarzyszącą stanowi wybudowany przez nich budynek, a inne ustalenia organu zostały podjęte w oparciu o jednostronną, fragmentaryczną ocenę materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem skarżących błędnym jest także stwierdzenie, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Budynek ten z sąsiadującym budynkiem mijają się w linii prostej. Wybudowany budynek nie ma otworów okiennych i drzwiowych od strony działki sąsiedniej, zaś sąsiedni budynek – jest budynkiem drewnianym, przez nikogo nie użytkowanym i w zasadzie nadaje się do rozbiórki. Skoro zatem sąsiedni budynek jest w ogóle nieużytkowany, jest ruiną przeznaczoną wyłącznie do rozbiórki, to w sprawie nie można mówić o występują przesłanki z § 12 powołanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. wskazał, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażowo-magazynowego, Kierownik Urzędu Rejonowego wstrzymał roboty budowlane przy jego realizacji. Inwestor nie zastosował się do tego nakazu i doprowadził do zakończenia budowy, co już uprawniało organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę obiektu. Ponadto, jak wywiedziono w zaskarżonej decyzji i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, sporny budynek w dniu wydawania nakazu rozbiórki był użytkowany jako skład materiałów i sprzętu budowlanego, służący do prowadzenia działalności gospodarczej. W oświadczeniu, złożonym do protokołu z oględzin z dnia [...] i we wcześniejszym postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem z dnia 18 października 1995 r. J. G. przyznał, iż sporny obiekt budowlany służy do prowadzenia zakładu budowlanego i przedsiębiorstwa produkcyjno-usługowo-handlowego [...]. Podczas kontroli innej decyzji Wojewody dotyczącej tego samego obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 1995 r.) Sąd ustalił, że inwestor wykorzystywał wybudowaną wiatę na działalność zakładu budowlano-handlowego i stanowiła ona zaplecze tego zakładu oraz zabezpieczała potrzeby socjalne pracowników zakładu. W związku z powyższym bezzasadny jest zarzut skarżących, że sporny obiekt budowlany nie stanowił zabudowy towarzyszącej dla innego obiektu w zakresie jego podstawowej funkcji, przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. uprawom ogrodniczym. Zdaniem Sądu, kwestia czy sporny obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. jest o tyle nieistotna, że przedmiotem oceny jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na jego niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, a nie z uwagi na jego realizację niezgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 1 lit. c/ oraz w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez: a) oddalenie skargi skarżących pomimo istnienia podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, tj. wystąpienia przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności postępowania, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 79 § 1 i 80 w zw. z art. 28 k.p.a., co wyraża się w wydaniu przedmiotowej decyzji z pominięciem strony – M. G., współmałżonki J. G. (adresata decyzji), a tym samym współwłaścicielki nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja nakazująca rozbiórkę, co w zasadniczy sposób narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu i stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) oddalenie skargi skarżących pomimo istnienia podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, tj. naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu decyzji, której stwierdzenia nieważności strona żąda, a to art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co wyraża się w przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że obiekt budowany przez J. G. miał charakter garażowo- magazynowy, a zatem jego budowa była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., obowiązującym w dacie wydania decyzji, z którego wynikało, że teren, na którym dokonywana była budowa przeznaczony był pod uprawy ogrodnicze z dopuszczeniem zabudowy towarzyszącej, co uzasadniało wydanie decyzji o rozbiórce tegoż obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, gdy tymczasem dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że charakter spornego budynku, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w ww. przepisie Prawa budowlanego; c) brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu do zarzutów strony w zakresie naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 79 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a., co do udziału współmałżonka w charakterze strony, a tym samym współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., żąda strona. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] nakazującej rozbiórkę budynku garażowo-magazynowego przy ul. [...] w Ł.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania, określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem żaden z przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym,, a nie kolejnym postępowaniem, w którym kontroluje się kwestionowaną decyzję w toku instancji. W związku z tym zakres tej kontroli jest ograniczony wyłącznie do badania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Poza tym w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się kontroli kwestionowanej decyzji w oparciu o stan prawny i stan faktyczny, obowiązujące w dacie jej wydania. Tak więc fakty mające miejsce po tej dacie jak np. obecne wykorzystanie obiektu, stan techniczny budynków sąsiednich, nie mogą w tym postępowaniu być brane pod uwagę bowiem byłoby to powtórne rozpatrywanie tej samej sprawy w nowych, zmienionych okolicznościach, kiedy od kilkunastu lat obowiązuje prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, cięgle niewykonana. To, że M. G. nie była adresatem kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] nie jest naruszeniem przepisów prawa, bowiem nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w pierwszej kolejności, kieruje się do inwestora, a więc podmiotu, który swą działalnością w sposób czynny naruszył prawo. Poza tym o tym fakcie skarżący wiedzieli i nie kwestionowali tego w drodze wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Obecnie wydawane przez Prezydenta Miasta Ł. decyzje w sprawie warunków zabudowy, dotyczące tego samego terenu i jak skarżący piszą w oparciu o ten sam plan, na obiekty podobne do tego, którego nakazano rozbiórkę, nie mogą być żadnym argumentem w tej sprawie, skoro jest ona zakończona prawomocną decyzją. Podobnie nieuprawnione jest obecnie podważanie (po kilkunastu latach) ustaleń stanu faktycznego, jaki poczyniły organy przed wydaniem kwestionowanych decyzji o nakazie rozbiórki. Brak ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do niektórych zarzutów podniesionych w skardze, jakkolwiek może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., to jednak to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.