II SAB/Kr 181/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Związek Zawodowy P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej w B. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej w B. do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie pkt. 2 wniosku strony skarżącej z dnia 21 czerwca 2022 r., II. stwierdza, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej w B. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Związek Zawodowy P. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w związku z brakiem odpowiedzi na pytanie nr 2 wniosku Związku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 czerwca 2022 r. Strona skarżąca wniosła o 1. Stwierdzenie, że doszło do bezczynności w zakresie odpowiedzi organu na pytanie 2 zawarte we wniosku ZZP MOPS w B., 2. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Związek Zawodowy P., 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem ZZ/2/5/2022 z dnia 21.06.2022r. Związek Zawodowy P., zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej: 1. Na podstawie jakich danych statystycznych została wyliczona ilość mieszkańców przypadająca na jednego pracownika socjalnego zatrudnionego w MOPS w B. wskazana w piśmie Pani z dnia 18.05.2022r.? 2. Czy są pracownicy socjalni, którzy mają przydzielone tzw. "rejony" o liczbie mieszkańców powyżej 2000? Jeśli tak to prosimy o wskazanie ilu jest takich pracowników, wskazanie tych rejonów oraz ilość mieszkańców na tych rejonach. Treść w/w wniosku jednoznacznie obejmuje żądanie informacji w sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 oraz art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem zamkniętej definicji informacji publicznej. Zgodnie z nią informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Wskazówką przy definiowaniu pojęcia informacji publicznej jest art. 6 oraz art. 7 ustawy. Zgodnie z nim informacją publiczną są m.in. zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c udip). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5. prawo dostępu do informacji publicznej zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Organ mimo wezwania strony skarżącej do uzupełnienia informacji publicznej, do dnia złożenia skargi nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 2 zawarte we wniosku z dnia 21.06.2022r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, bowiem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. nie pozostawał w bezczynności co do wniosku strony skarżącej. W uzasadnieniu wskazano, że: Pismem z dnia 21 czerwca 2022 roku, strona skarżąca wystąpiła z pytaniami: 1. Na podstawie jakich danych statystycznych została wyliczona ilość mieszkańców przypadająca na jednego pracownika socjalnego zatrudnionego w MOPS w B. wskazana w piśmie Pani z dnia 18.05.2022r.? 2. "Czy są pracownicy socjalni, którzy mają przydzielone tzw. "rejony" o liczbie mieszkańców powyżej 2000? Jeśli to to prosimy o wskazanie ilu jest takich pracowników, wskazanie tych rejonów oraz ilość mieszkańców w tych rejonach". Dyrektor MOPS w odpowiedzi na te pytania, pismem z dnia 29 czerwca 2022 roku poinformował stronę skarżącą, że 1. ilość mieszkańców została podana przez Urząd Stanu Cywilnego Gminy B.. 2. Ośrodek Pomocy Społecznej zatrudnia pracowników socjalnych proporcjonalnie do liczby ludności gminy w stosunku jeden pracownik socjalny zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na 2000 mieszkańców w myśl art. 110 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268) a ustawa nie reguluje zatrudnienia pracowników socjalnych tylko w rejonie. Przydział rejonów, zasięg i ich wielkość leżą w kompetencji Dyrektora. Ponadto podano, że planowane są zmiany organizacyjne, w tym. m.in. zmiany rejonów, ich wielkości oraz zmiany w zakresie miasto-wieś. Pismem z dnia 4 lipca 2022 roku strona skarżąca wniosła kolejne pismo, zatytułowane Wezwanie do uzupełnienia informacji publicznej i zadała pytanie: "Czy są pracownicy socjalni, którzy mają przydzielone tzw. "rejony" o liczbie mieszkańców powyżej 2000? Jeśli to to prosimy o wskazanie ilu jest takich pracowników, wskazanie tych rejonów oraz ilość mieszkańców w tych rejonach". W odpowiedzi na to wezwanie organ, w dniu 11 lipca 2022 roku udzielił następujących informacji: Ustawa nie reguluje zatrudnienia pracowników socjalnych tylko w rejonie. Ośrodek Pomocy Społecznej zatrudnia pracowników socjalnych proporcjonalnie do liczby ludności gminy w stosunku jeden pracownik socjalny zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na 2000 mieszkańców. Na dzień 30 czerwca br. liczba mieszkańców Gminy B. wynosiła 35 498 osób z czego 16 037 osób to mieszkańcy B.. Kwestie przydziału rejonów ich wielkość jak i zasięg należą do wyłącznej kompetencji dyrektora a zakres pracy i spraw nie zawsze ma przełożenie na ilość mieszkańców". W związku z powyższym Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. stoi na stanowisku, że nie pozostaje w bezczynności i nie naruszył przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powołanych przez stronę skarżącą w skardze, tj. art. 4, art. 13 oraz art.16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie nastąpiło opóźnienie organu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek. Wszystkie odpowiedzi były wysyłane do strony skarżącej przed upływem terminu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Ośrodka, strona skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej i wykorzystuje ustawę o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Dyrektora Ośrodka pytania Związku Zawodowego tak skonstruowane nie służą trosce o dobro publiczne a spowodowane są decyzjami Dyrektora o zmianie rejonów pracy pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , w tym pracowników należących do Związku Zawodowego. Zadanie pytań w tej materii w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ma celu tylko indywidualne interesy członków związku zawodowego. Podkreślić należy, że Dyrektor odpowiedział jednak wyczerpująco na pytania strony skarżącej na podstawie posiadanych danych. Według orzecznictwa sądów administracyjnych celem prawa do informacji jest troska o dobro publiczne. Dobrem publicznym jest natomiast "prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp." (WSA w Kielcach w wyroku o sygn. akt II SAB/Ke 6/19). Jeżeli wnioskodawca kieruje pytania niepodyktowane troska o dobro publiczne, to oznacza że nadużywa prawa do informacji, a informacja mu się nie należy. W konsekwencji wniosek o udostępnienie informacji, który stanowi "nadużycie" prawa do informacji, formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy Ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować. Zdaniem organu związki zawodowe nie mogą nadużywać swojego prawa do informacji publicznej tylko z racji tego, że zostały powołane do obrony praw osób zrzeszonych w tych związkach. Żądane informacje powinny uzasadniać interes publiczny i nie stanowić nadmiernego obciążenia dla pracodawcy. Podkreślić jednak należy, że pomimo takiego zapatrywania sądów administracyjnych, jakie zaprezentowano powyżej (aby takie wnioski pozostawiać bez rozpoznania), organ rozpoznał wnioski (główny i pytania uzupełniające) strony skarżącej i odpowiedział na zadane przez związek pytania. Zrobił to w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości przebieg zdarzeń. W dniu 21 czerwca 2022 r. strona skarżąca złożyła do Dyrektora MOPS w B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, składający się z dwóch pytań. W dniu 29 czerwca 2022 r. Dyrektor MOPS w B. udzielił na to pismo odpowiedzi. Poza sporem też pozostaje, że organ udzielił pełnej odpowiedzi na pytanie nr 1 oraz, że zadane pytanie nr 2 mieści się w pojęciu informacji publicznej, albowiem dotyczy organizacji wykonywania zadań publicznych z zakresu opieki społecznej. Sporna jest kwestia odpowiedzi na pytanie nr 2. Strona skarżąca wskazuje, że pozostała część pisma z dnia 29 czerwca 2022 r. nie jest odpowiedzią na zadane pytanie, zaś organ twierdzi, że odpowiedź jest wyczerpująca. Przypomnieć zatem należy treść spornego pytania: "Czy są pracownicy socjalni, którzy mają przydzielone tzw. "rejony" o liczbie mieszkańców powyżej 2000? Jeśli tak to prosimy o wskazanie ilu jest takich pracowników, wskazanie tych rejonów oraz ilość mieszkańców na tych rejonach.", oraz treść udzielonej odpowiedzi: "Ośrodek Pomocy Społecznej zatrudnia pracowników socjalnych proporcjonalnie do liczby ludności gminy w stosunku jeden pracownik socjalny zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na 2000 mieszkańców w myśl art. 110 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268). Ustawa nie reguluje zatrudnienia pracowników socjalnych tylko w rejonie. Wszelkie inne kwestie zarówno przydział rejonów, wielkość, jak i zasięg należą do kompetencji Dyrektora." Zdaniem Sądu przytoczona wyżej wypowiedź Dyrektora MOPS w B. nie stanowi odpowiedzi na pytanie nr 2, lecz jedynie informację o treści art. 110 ustawy o pomocy społecznej, gdy tymczasem strona skarżąca pytała nie o obowiązujące przepisy, ale o to, co organ sam określa jako własne kompetencje: wielkość, zasięg i przydział rejonów. Innymi słowy informacja publiczna nie została udzielona, gdyż odpowiedź nie dotyczy zadanego pytania, natomiast wynika z niej jednoznacznie, że informacje te organ posiada. Nie można się też zgodzić z tezą postawioną w odpowiedzi na skargę, że strona skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, a pytania stawia wyłącznie w celu zaspokojenia indywidualnych interesów członków związku zawodowego. Przyczyna, ta została wskazana dopiero w odpowiedzi na skargę i to równolegle ze stwierdzeniem, że organ udzielił informacji w pełnym zakresie. Mimo niejednoznacznego stanowiska organu należy uznać, że w jego ocenie strona skarżąca działa w interesie prywatnym, a nie w trosce o dobro publiczne, a to zwalnia organ od obowiązku rozpoznania wniosku w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, który mimo to jednak udzielił żądanych informacji. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W wyroku z dnia 2 marca 2018 r. (I OSK 2160/17 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej motywy jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dana informacja obiektywnie albo przynależy do katalogu rodzajów informacji publicznej określonym w art. 6, bądź ma jej cechę (dotyczy sprawy publicznej), albo nie. Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Inna sytuacja jest jedynie w przypadku żądania informacji przetworzonej, kiedy to stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1ustawy udostępnienie jej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 2820/19 opubl. w CBOSA). Należy przy tym odróżnić pojęcie "nadużycia prawa do informacji publicznej" od aktywności wnioskodawcy (nawet nadmiernej). "Nadużycie" takie może być stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie zaś z uwagi na osobę wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. (I OSK 799/12 opubl. w CBOSA), trafnie zaznaczył, że taka ocena winna być stosowana niezwykle rzadko, w sytuacjach wyjątkowych i tylko gdy ze stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nadużywa przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej. W rozpoznawanej obecnie sprawie, sporu co do charakteru informacji nie ma. Żądane informacje są informacjami prostymi, będącymi w posiadaniu organu, który sam wskazuje że ustalanie wielkości, zasięgu i przydziału pracowników na poszczególne tzw. rejony– leży w jego wyłącznej kompetencji. Pytanie nr 2 dotyczy właśnie sposobu realizacji tej właśnie kompetencji. Tym samym choć organ formalnie rzecz ujmując w terminie ustawowym udzielił odpowiedzi na pytanie nr 2 zawarte we wniosku strony skarżącej z dnia 21 czerwca 2022 r., to jednak nie była to odpowiedź na zadane pytanie. To zaś oznacza, że organ w istocie informacji publicznej nie udzielił i pozostaje w bezczynności. Z tego względu orzeczono jak w pkt. I wyroku na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Równocześnie zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie przyjmuje się, w orzecznictwie sądów administracyjnych, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W rozpoznawanej sprawie trudno jednak zarzucić organowi szczególne natężenie oczywistej złej woli w braku załatwienia wniosku skarżącej, skoro na każde jej pismo składał odpowiedzi, choć niepełne. Dlatego orzeczono jak w pkt. II wyroku, na zasadzie art. 149 §1a p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu.