I GSK 951/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po 886/19 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składak na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 886/19 oddalił skargę L. F. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Pile z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2019 r. Jak wynika z akt sprawy strona złożyła wniosek – który wpłynął do organu w dniu 29 lipca 2019 r. – o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. ZUS – stosownie do treści art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych. W motywach wskazał, że ZUS ustalił, "że na koncie L. F. – jako płatnika składek – figurują, między innymi, zaległe składki za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych", które nie podlegają umorzeniu, wobec czego należało wydać decyzję w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Dodatkowo ZUS wskazał, że "prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych we wniosku. Po zakończeniu tego postępowania ZUS wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności L. F.". W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS wydał decyzję z [...] października 2019 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach organ zajął się kwestią przedawnienia należności wskazując, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników, co wynika z treści art. 28 w zw. z art. 30 u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – o czym była mowa na wstępie uzasadnienia – oddalił skargę skarżącego podzielając argumentację ZUS; wzbogacił rozważania o poglądy judykatury, w szczególności o wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17, w motywach którego wskazano, że "wniosek w sprawie umorzenia należności z tytułu składek powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomniał także, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie – jego zdaniem – ich uiścić. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, jako należności z tytułu składek, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Równolegle mogą więc toczyć się dwa postępowania: egzekucyjne i dotyczące umorzenia należności. Sąd wskazał, że art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Jeżeli zdaniem skarżącego nastąpiło przedawnienie należności z tytułu nieopłaconych składek, to zarzut przedawnienia może być zgłoszony wyłącznie w postępowaniu egzekucyjnym. Przedawnione zobowiązanie przestaje istnieć, nie może być egzekwowane i z tego samego powodu nie staje się przedmiotem postępowania o jego umorzenie. O tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na relację między przedawnieniem zobowiązań z tytułu składek a umorzeniem tych należności. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: o.p.) zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Inną przyczyną powodującą wygaśnięcie przedmiotowego zobowiązania jest jego umorzenie (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 o.p.). W postępowaniu prowadzonym z wniosku o umorzenie, przedawnienie jest okolicznością istotną jedynie z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności – umorzenia których domaga się strona – nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W przeciwnym razie postępowanie dotyczące umorzenia należności składkowych wobec ZUS powinno ulec umorzeniu. Powyższe rozważania dotyczą jednak zarzutu przedawnienia podnoszonego przez stronę w sytuacji, gdy organ może wszcząć i prowadzić merytorycznie postępowanie w zakresie określonych składek podlegających potencjalnie umorzeniu na postawie art. 28 u.s.u.s. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, albowiem organ w ogóle nie mógł zajmować się merytorycznie kwestią potencjalnego umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w zakresie osób zgłaszanych do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wobec podmiotów tego rodzaju nie ma bowiem zastosowania przepis art. 28 u.s.u.s. Skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik strony, który stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 ust. 1 i 2, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zaskarżył wyrok w całości, zarzucając: A. Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.: 1) obrazę przepisu art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., mający istotny wpływ na wynik sprawy: – przez wydanie decyzji odmawiającej wszczęcie postępowania przez ZUS i przez to odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony w przedmiocie wygaśnięcia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w całości, z powodu przedawnienia roszczenia; – błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanych decyzji i zaskarżonego orzeczenia, mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że zaległości – z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne, składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników, na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami, dodatkowymi opłatami, kosztami postępowania – że wskazane w decyzjach należności nie uległy przedawnieniu i tym samym zobowiązanie nie wygasło; 2) obrazę przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a zwłaszcza przepisu art. 83 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 4 i 5, art. 32 u.s.u.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie – mającą istotny wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnięcie, iż wskazane w decyzjach należności nie uległy przedawnieniu i tym samym zobowiązanie nie wygasło; 3) obrazę przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.), a zwłaszcza przepisu art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 4 tej ustawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie – mającą istotny wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnięcie organu, iż wskazane w decyzjach należności nie uległy przedawnieniu i tym samym zobowiązanie nie wygasło; 4) obrazę przepisów art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z regulacjami zawartymi w k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza obrazę przepisu art. 107 § 1–5 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego w przedmiocie: należności składkowych, ich wysokości, wymagalności należności składkowych, podziału należności składkowych w świetle art. 30 u.s.u.s., czynności mających wpływ na przedawnienie należności składkowych, wygaśnięcia należności składkowych. B. Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.: 1) obrazę przepisów prawa materialnego ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to jest art. 24 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie, podczas gdy ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką. Uwzględniając powyższe kasator wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zrozumiałe jest, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do treści zarzutów natury procesowej, albowiem zarzuty o charakterze materialnym można ocenić w następstwie konstatacji, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny w wyniku niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Najistotniejsze jest – w kontekście podniesionych zarzutów kasacyjnych – ustalenie co stanowi przedmiot postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Bez wątpienia – w stosunku do złożonego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek – wydana przez ZUS w dniu 22 sierpnia 2019 r. decyzja dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (art. 61a § 1 k.p.a.). W motywach tego aktu administracyjnego zwrócono uwagę – realizując zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) – że w ZUS prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych we wniosku, a po ich zakończeniu wyda decyzję. Mając powyższe na uwadze wskazać należy – w kontekście wydanego w sprawie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 25 lutego 2020 r. – że zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, zwłaszcza opisane w punktach A.1 do A.4 petitum skargi kasacyjnej, albowiem: – po pierwsze – odnoszą się do treści pierwotnie złożonego wniosku o umorzenie składek, przy czym nie dostrzega się, że już w decyzji z 22 sierpnia 2019 r. ZUS dokonał oceny tego zagadnienia tylko w zakresie dotyczącym składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; – po drugie – kwestia przedawnienia składek – ujęta analogicznie, a więc w odniesieniu do pełnego zakresu składek – będzie oceniana w odrębnym postępowaniu. Odnosząc zaś kwestię przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych wskazać należy, że skoro nie podlegają one umorzeniu i ZUS trafnie wydał decyzję w trybie art. 61a § 1 k.p.a., to brak jest podstaw prawnych do orzekania w powyższym zakresie, a więc w przedmiocie przedawnienia. Informacyjnie jedynie należy wskazać, że strona – w toku postępowania egzekucyjnego – może korzystać z przysługujących jej uprawnień przewidzianych cyt. ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym instrumentów prawnych wskazanych art. 33 pkt 1 tego aktu normatywnego. Może również tam podnieść argumentację opisaną w zarzucie B.1 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.