II SA/Po 507/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Sebastian Michalski (spr) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 roku (nr [...]), odmówił J. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką A. P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni nie prowadzi działalności gospodarczej, nie pozostaje w zatrudnieniu i nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społeczno-zdrowotnych; wnioskodawczyni spełnia pozostaje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia. Organ ustalił jednak, że znaczny stopień niepełnosprawności podopiecznej datuje się od 23 września 2021 roku, tj. od 84 roku życia podopiecznej. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż przez ukończeniem 25. roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 4 maja 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięci organu I instancji. Kolegium uznało i wyjaśniło, że ocenę spełnienia warunków uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy przeprowadzać z pominięciem kryterium wieku podopiecznej, w którym stwierdzono jej znaczny stopień niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stąd w ocenie Kolegium niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która jest niekonstytucyjna. Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe. Kolegium wyjaśniło, że w świetle treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołująca się w pismach wskazuje, że jej ojciec - N. P. jest wiekowy i również wymaga opieki oraz pomocy w codziennych czynnościach. Jednak w aktach sprawy nie ma informacji, jakoby ojciec wnioskodawczyni posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w rzeczywistości uniemożliwia jej sprawowanie opieki. J. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz przeprowadzenie dowodu z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 24 marca 2022 roku na okoliczność legitymowania się przez jej ojca znacznym stopniem niepełnosprawności. W ocenie strony kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy mąż podopiecznej na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z zamiarem ustawodawcy świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad członkiem rodzinny ze względu na jego stan zdrowia. W ocenie autora skargi pozostawanie wyłącznie przy wyniku wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niewystarczające. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 18 listopada 2015 roku o sygn. akt I OSK 1200/14 autor skargi wskazał, że przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi organ podniósł, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca powoływała się na wiek i zły stan zdrowia ojca, a w aktach sprawy nie ma informacji, jakoby mąż podopiecznej legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022, poz. 615; dalej w skrócie "u.ś.r."). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, ani podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Brak jest podstaw do formułowania oceny, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 77 §1, art. 80, czy też art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. - dalej K.p.a.). Analiza akt sprawy ujawnia, że skarżąca w dniu 28 lutego 2022 roku wystąpiła z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek został złożony na urzędowym formularzu, który w części drugiej zawiera obszerne pouczenie o warunkach przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a także wzór niezbędnych oświadczeń wnioskodawcy. Wspomniane pouczenie zawiera informację o treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zapoznała się i wypełniała wskazaną powyżej cześć formularza wniosku, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Do wniosku załączone zostały: wniosek o objęcie ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym od dnia 17 lutego 2022 roku, orzeczenie z dnia 12 października 2021 roku o stopniu niepełnosprawności podopiecznej (matka skarżącej), prośba o pozytywne rozpatrzenie wniosku z argumentacją dotyczącą wieku i stanu zdrowia ojca skarżącej (N. P., współmałżonek podopiecznej), orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 16 czerwca 2020 roku o niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji brata skarżącej (P. P.), a także zaświadczenie lekarskie z dnia 22 lutego 2022 roku o stanie zdrowia współmałżonka podopiecznej, zaświadczenie NZOZ o zabiegach, na które oczekuje współmałżonek podopiecznej, a także dokumentacja z wizyt lekarskich oraz historia zdrowia i choroby współmałżonka podopiecznej. Na żądanie Burmistrz Miasta i Gminy [...] w sprawie został przeprowadzony także wywiad środowiskowy. Stawiany w skardze zarzut o naruszeniu przepisów postępowania nie koresponduje z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, gdzie wskazuje się, iż świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącej bez względu na to, czy mąż podopiecznej (ojciec skarżącej) legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wnioskodawczyni na żadnym etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie informowała organów o tym, że złożony został wniosek, czy też, że toczy się postępowanie, w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności współmałżonka podopiecznej. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności ojca skarżącej. Taki dokument, pomimo zgłoszonych żądań dowodowych, nie został załączony do skargi, ani nie został przekazany Sądowi po doręczeniu pełnomocnikowi odpowiedzi na skargę, gdzie skarżony organ wprost wskazuje, że takim dokumentem nie dysponuje. Zapewnienia autora skargi, co do tego, że "skarżąca wskazuje, iż na dzień wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jest na dzień 4 kwietnia 2022 roku, mąż podopiecznej legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" nie są wystarczającą podstawą dla stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłową analizę materiału dowodowego, czy też błędne ustalenia faktyczne. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 §1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Brak jest postaw do formułowania oceny, że na etapie postępowania sądowego wyszły na jaw istotne dla kontrolowanej sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle kontrolowanej sprawy stwierdzić bezspornie należy, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w myśl art. 3 pkt 21 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem przez znaczny stopień niepełnosprawności rozumie się niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Nie ulega także wątpliwości, że skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki może ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad A. P.. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, a zakres świadczeń opiekuńczych jakich wymaga podopieczna uzasadnia ocenę o konieczności rezygnacji z zatrudnienia, czy też usprawiedliwia brak podejmowania zatrudnienia, w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że ostateczna odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia ponad wszelką wątpliwość, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność A. P. został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za okoliczność nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy [...] i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków tego wyroku dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych czy to poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Kolegium zgodnie z prawem dostrzega i nie pomija tego, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z N. P., który jak ustalono w toku postępowania administracyjnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność. Organ odwoławczy trafnie uznał, że obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do kwestionowania konstytucyjności stanowiska ustawodawcy, że krewnym pierwszego stopnia, a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, że współmałżonek podopiecznego nie może wywiązać się z obowiązku osobistej opieki, bo jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Niewątpliwie organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7K.p.a.). Jednak z powołanego przepisu wynika także, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a przepis art. 6 K.p.a. wprost wyraża regułę, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W okolicznościach kontrolowanej spawy Sąd nie stwierdził żadnych podstaw ku temu, aby odstępować od ustawowego wymogu udokumentowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanu niemożności sprawowania opieki nad podopieczną przez jej męża. Kolegium trafnie przyjmuje, że nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwalają w pełni wyważyć, czy stan zdrowia osoby w pierwszej kolejności zobowiązanej do alimentacji (współmałżonka podopiecznej) rzeczywiście uniemożliwia mu sprawowanie opieki. W kwestii wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazać należy, że skarżąca/córka nie jest osobą wykluczoną z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o świadczenia rodzinne (specjalny zasiłek opiekuńczy). W sprawie niespełniona pozostaje jedna z przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej akurat świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro organy ustaliły, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (czego skarżąca nie podważyła w toku postępowania sądowego), to uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem rozpoznało przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce, która co do zasady nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jako krewny zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności niż współmałżonek podopiecznej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.