II OSK 1611/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1157/19 w sprawie ze skargi P.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1157/19, oddalił skargę P. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 81c ust. 2, 3 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], nakładające na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą układu ścian i pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...], w wyniku których zmieniono lokalizację kuchni, powstały dwa dodatkowe pokoje i toaleta, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...][...] w [...], w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz zasadami wiedzy technicznej. Uzasadniając oddalenie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu wystarczającym organ odwoławczy wykazał konieczność zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i obciążenia skarżącego obowiązkiem na jego podstawie. Sąd zwrócił uwagę, że na skutek pisemnej interwencji Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...][...] w [...], nadzór budowlany stopnia powiatowego 14 grudnia 2018 r. przeprowadził kontrolę robót wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...][...]. Organ stwierdził podczas tej kontroli wykonanie robót, które to uznał za remont i przebudowę lokalu, przy czym wskazał m.in., że dotyczyły one zmiany układu ścian działowych. Na skutek tych prac ww. lokal składa się obecnie z 5 (zamiast 3) pokoi oraz łazienki, wc i kuchni, a efekt ten uzyskano na skutek zmiany lokalizacji kuchni i częściowej zmiany usytuowania łazienki; na kuchnię "adoptowano" część korytarza, natomiast powiększenia i przesunięcia łazienki dokonano kosztem jednego z pokoi; w konsekwencji – roboty objęty także instalację wodnokanalizacyjną. Powyższe wynika z protokołu kontroli, załączonych do niego zdjęć, a także z rzutów lokalu sprzed i po zmianie jego "aranżacji" (złożonych do akt przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego). W ocenie Sądu warto przy tym dostrzec, że Wspólnota wnosząc o interwencję i kontrolę tych robót, wskazała na dokonanie zmiany funkcji pomieszczeń i wykonanie podłączeń do pionów wentylacyjnych. Kwestie zostały także w istocie podniesione w sprawie przez organ odwoławczy jako uzasadniające skorzystanie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a to w celu ustalenia, czy wykonane prace (dokonane zmiany) są zgodne z obowiązującymi przepisami. Przy czym wskazując na potrzebę zastosowania art. 81c ust. 2, organ II instancji zaakcentował przede wszystkim brak możliwości samodzielnej oceny przez nadzór budowlany prawidłowości wykonania tych robót, które dotyczą instalacji wodnokanalizacyjnej oraz wentylacji/przewodów kominowych. Biorąc pod uwagę, że zakres wykonanych robót budowlanych (niezależnie od ich kwalifikacji w kontekście przepisów Prawa budowlanego) wymusił wykonanie nowych podłączeń (tym samym wykonania robót o charakterze "zakrytym"), stanowisko organu odwoławczego należało - zdaniem Sądu - uznać za prawidłowe. Z tych też przyczyn Sąd nie stwierdził naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z zakresem wykonanych robót i sygnalizowanymi przez Wspólnotę w ich kontekście uciążliwościami, mogły bowiem powstać uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości. Sąd uznał jednocześnie, że stosując art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ powiatowy (a za nim organ II instancji) w sposób czytelny określił zakres nałożonego na jego podstawie obowiązku. Poza tym Sąd uznał, że orzeczony obowiązek, skoro dotyczy robót wykonanych w ww. lokalu przez skarżącego, słusznie adresowano do skarżącego jako inwestora, a tym samym uczestnika procesu budowlanego i nie ma przy tym znaczenia fakt, że obejmuje on m.in. roboty budowlane wykonane w częściach wspólnych budynku. Sąd zauważył, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie strony podmiotowej/adresata obowiązku odsyła do ust. 1 tego artykułu, a ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów wyszczególnionych dalej. Z powyższego wynika więc, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej może być skierowany do jednego z ww. podmiotów, w tym do inwestora jako uczestnika procesu budowlanego, stosownie do art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi wskazujący na wydanie zaskarżonego postanowienia poza postępowaniem - zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Przepis ten reguluje bowiem środek służący organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nich obowiązków. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy, i może służyć dopiero dostarczeniu organowi materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie decyzji co do uruchomienia postępowania. Sąd zauważył przy tym, że w niniejszej sprawie organ I instancji pismem z 15 stycznia 2019 r. zawiadomił strony, w tym skarżącego za pośrednictwem jego pełnomocnika (w dniu 24 stycznia 2019 r.), o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót realizowanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...][...] w [...]. Wobec tego postanowienie tego organu z [...] stycznia 2019 r. wydane zostało we wszczętym postępowaniu, a jak wynika zaś z treści tego aktu i utrzymującego go w mocy postanowienia organu odwoławczego, wykonanie obowiązku nim nałożonego ma służyć wyczerpującemu ustaleniu okoliczności faktycznych i wyjaśnieniu potrzeby merytorycznej ingerencji ze strony tego organu. Skargą kasacyjną P. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że: a) uzasadnione było nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót wykonanych w lokalu nr [...] przy ul. [...][...] w [...], należącym do skarżącego, w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wiedzą techniczną, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu, tj. nie wystąpiły uzasadnione wątpliwości organu, których we własnym zakresie nie mógł usunąć, co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, b) błędne przyjęcie, że organy w sposób wystarczający wykazały, iż w sprawie występują wątpliwości co do jakości wykonywanych robót budowlanych oraz jakości materiałów, podczas gdy zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie podały żadnych konkretnych zarzutów co do zastosowanych materiałów (ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia że inwestor nie przedstawił organowi atestów i certyfikatów na zastosowane materiały) i nie wskazały, w jaki sposób przeprowadzone prace miały wpłynąć na zmianę parametrów techniczno - użytkowych całego obiektu, jak i poszczególnych pomieszczeń, 2) prawa materialnego, tj. naruszenie art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7a oraz art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że prace polegające na zmianie układu ścian m.in. poprzez postawienie ścianek działowych w lokalu oraz pomieszczeń poprzez zmianę usytuowania kuchni w obrębie lokalu skarżącego stanowią przebudowę, podczas gdy wskazane prace nie stanowią przebudowy i nie znajdują do nich zastosowania przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., a zatem błędne było nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy, gdyż obowiązek jej dostarczenia może zostać nałożony jedynie wówczas, gdy miała miejsce przebudowa, 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, mimo że organ ten dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. zastosował art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, mimo braku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a także mimo że prace wykonane w lokalu skarżącego nie miały charakteru przebudowy, 4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, mimo że organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe w sposób rażąco sprzeczny z wymienionymi przepisami k.p.a., w szczególności w sposób całkowicie nieuprawniony scedowały obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego na stronę postępowania, co przejawia się w nałożeniu na skarżącego obowiązku dostarczenia ww. oceny technicznej, podczas gdy mając na uwadze cel prowadzonego postępowania należy stwierdzić, iż ustalenia te nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i doprowadzą jedynie do przedłużenia postępowania oraz narażą skarżącego na poniesienie znaczących wydatków związanych ze sporządzeniem przedmiotowej ekspertyzy, gdyż prace wykonane w lokalu skarżącego nie miały charakteru przebudowy i brak uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i wyrobów budowlanych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty, a także przyznanie na rzecz skarżącego od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przed WSA oraz NSA, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Adminstracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane powołanego zarówno samodzielnie, jak i w powiązaniu z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7a tej ustawy, które to zarzuty sprowadzają się w istocie do próby podważenia prawidłowości zastosowania w przedmiotowej sprawie przez organy nadzoru budowlanego art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia - organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz; koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zastosowany przez organy art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wskazuje zatem na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 751/18; z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17 - publ. CBOSA). Postanowienia wydawane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowią merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje dopiero sytuację prawną stron postępowania. Działania organów w tym trybie zmierzają wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych (dowodowych), których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Może mieć więc w sprawie pomocnicze zastosowanie. Ten dowodowy charakter zaskarżonego postanowienia determinował ograniczony charakter postępowania do tego, czy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego po ich wykonaniu. Organy ustaliły, że w przedmiotowym lokalu mieszkalnym skarżący, będący inwestorem, dokonał zmiany układu ścian działowych oraz wykonał roboty, w wyniku których doszło do zmiany lokalizacji kuchni i częściowo usytuowania łazienki. Organ odwoławczy wskazał, że wykonanie tych robót wiązało się z wykonaniem nowych podłączeń do pionów wentylacyjnych, przedłużeniem instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej do adaptowanego pomieszczenia kuchennego oraz w przesuniętej łazience. Te ustalenia świadczą o znacznej skali wykonanych robót i są wystarczające do podjęcia postanowienia w trybie art. 81c ust 2 ustawy - Prawo budowlane. Przy tym podkreślenia wymaga, że z uwagi na fakt, iż wykonane roboty budowlane w przedmiotowym lokalu uległy zakryciu po ich zakończeniu, organy nadzoru budowlanego samodzielnie nie mogły dokonać ich oceny w znacznym zakresie, a jednocześnie inwestor nie przedstawił organowi stosownych atestów i certyfikatów na zastosowane w trakcie przedmiotowych robót materiały budowlane. W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Odnośnie podnoszonej w skardze kasacyjnej błędnej kwalifikacji wykonanych robót ponownie przypomnieć należy, że nakładane przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane na uczestników procesu budowlanego obowiązki mają na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacja sytuacji prawnej stron postępowania powinna mieć zatem miejsce dopiero przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Podzielić należy stanowisko organu II instancji, iż niezależnie od kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym lokalu konieczna jest ich ocena pod kątem zgodności z prawem budowlanym, a przede wszystkim wymaganiami techniczno-budowlanymi. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie stanowi o możliwości zastosowania tego przepisu - jak już wyżej wskazano – w razie powstania uzasadnionych wątpliwości organu co do: - po pierwsze, jakości wyrobów budowlanych, po drugie – jakości wykonanych robót budowlanych, - po trzecie, stanu technicznego obiektu budowlanego. A zatem, przepis ten nie uzależnia jego zastosowania od określonej kwalifikacji robót budowlanych. Zgodnie zaś z definicją ustawową, zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie można Sądowi pierwszej instancji przypisać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. a) w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, jak i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. Mając bowiem na uwadze fakt wykonania robót budowlanych w przedmiotowym lokalu oraz charakter tych robót budowlanych i ograniczoną możliwość dokonania ich samodzielnej oceny przez organy z uwagi na ich zakrycie, stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego dokonały wystarczających ustaleń do przyjęcia, że w sprawie konieczne jest sporządzenie przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.