II GSK 1775/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 525/12 w sprawie ze skargi D. W. na ocenę Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: pozostawić skargę kasacyjną bez rozpatrzenia UZASADNIENIE W dniu 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę D. W. na ocenę Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007 – 2013, z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] października 2011 r. D. W. zgłosił swój udział w konkursie zorganizowanym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego W. nr [...], składając wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]". Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Ś. Centrum Przedsiębiorczości wezwało wnioskodawcę do poprawy i uzupełnienia złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji. Wnioskodawca został poinformowany, że w złożonym wniosku stwierdzono niezgodność m.in. z kryterium formalnym wyboru projektów: Kryterium formalne podstawowe nr 2 Poprawność wypełnienia wniosku. W dniu [...] listopada 2011 r. strona złożyła uzupełniony wniosek o dofinansowanie projektu, zaś pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Ś. Centrum Przedsiębiorczości poinformowało wnioskodawcę, że stwierdzono w nim niezgodność z kryterium formalnym wyboru projektów, tj. kryterium formalnym podstawowym 0/1, niepodlegającym uzupełnieniom nr 7. W ocenie organu, wniosek wraz z załącznikami nie został uzupełniony zgodnie z Regulaminem konkursu oraz elementami wskazanymi do poprawy lub uzupełnienia przez ŚCP. Uznano zatem, że okoliczność ta umożliwia dalszą ocenę merytoryczno techniczną wniosku. W dniu [...] grudnia 2011 r. wnioskodawca złożył protest do Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś., w którym kwestionował ocenę wniosku o dofinansowanie oraz uznał, że została ona przeprowadzona w sposób niewłaściwy. Wnioskodawca zarzucił m.in. brak precyzyjnych zapisów w Instrukcji wypełniania wniosku w zakresie jego wypełniania. Przywołał treść pouczenia zawartego w piśmie ŚCP z dnia [...] grudnia 2011 r. i stwierdził, że w świetle zapisów Regulaminu konkursu, wniosek powinien uzyskać status zakwalifikowania do dalszej oceny. Dalej podkreślił, że w jego ocenie, wniosek powinien zyskać status warunkowo zakwalifikowanego do oceny merytoryczno technicznej, gdyż błędy za które został odrzucony wniosek kwalifikują się jako błędy niskiej rangi, tj. niemające wpływu na przedmiot, zakres czy też wartość projektu, zatem ŚCP mogło w tym trybie przyznać projektowi pozytywną ocenę formalną. Wnioskodawca stwierdził również, iż żadne z kryteriów określonych w Załączniku nr 6 do URPO W. na lata 2007-2013 nie odnosi się do elementu, za który wniosek został odrzucony. Pismem z [...] lutego 2012 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę, że protest dotyczący oceny formalnej wniosku złożonego w ramach konkursu nr [...], został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca podniosła, że zarówno z Regulaminu konkursu zamkniętego, Kryteriów wyboru projektów stanowiących Załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO W. na lata 2007-2013, Przewodnika po kryteriach wyboru projektów Załącznika nr 6, jak i z Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu jednoznacznie wynikają zasady sporządzania wniosku oraz ich oceny. Ponadto stwierdzono, że wnioskodawca został poinformowany przez ŚCP, iż uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do poprawy lub uzupełnienia. Na to rozstrzygnięcie D. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012r. oddalił skargę D. W. wskazując, że w procedurze przeprowadzania konkursu i rozpoznawania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO Województwa Ś. na lata 2007 – 2013 istnieje spójny system dokumentów, określających zasady postępowania przy naborze wniosków do dofinansowania, a regulacje zawarte w tych dokumentach - odnośnie sposobu składania wniosków, ich uzupełniania lub poprawy - również są spójne i zbieżne. Zasady oceny wniosków składanych w ramach konkursu, w którym skarżący brał udział wynikają z dokumentów programowych (tzw. Pakiet aplikacyjny). Skarżący podpisał wniosek w pkt K, potwierdzając tym samym, że zapoznał się ze wskazanymi zasadami. Sąd I instancji uznał również za celowe odniesienie się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt: P 1/11; OTK-A 2011/10/115). Wyrokiem tym Trybunał zakwestionował bowiem jako niezgodne z Konstytucją: art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. (przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa); art. 30b ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. (w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa) oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. (w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa). W ocenie Sądu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. nie może skutkować automatycznie uznaniem, że postępowanie dotyczące wniosku skarżącego oraz ocena projektu zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo tylko dlatego, że zakwestionowano ustawowe podstawy tworzenia dokumentacji programów operacyjnych dotyczące przeprowadzania konkursów i środków odwoławczych od rozstrzygnięć w nich podjętych. Sąd I instancji stwierdził, że pomimo wyroku TK z 12 grudnia 2011 r., niekonstytucyjne przepisy ustawy i oparte na nich regulacje poszczególnych programów operacyjnych powinny być stosowane do upływu okresu odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej lub do czasu ich zmiany przez ustawodawcę. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. pełnomocnik D. W. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm., zwanej dalej: u.z.p.p.r. wyłącza stosowanie przepisów ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), eliminując w konsekwencji możliwości kontroli poprawności trybu postępowania oraz jego oceny dokonywanej przez organy i sądy w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ww. ustawy statuującej delegację dla tworzenia i stosowania przepisów o nienormatywnym charakterze (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.); 2) naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 3 u.z.p.p.r., art. 15 ust. 1 u.z.p.p.r. oraz art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że system realizacji programu operacyjnego (w tym regulamin konkursu), Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007 – 2013 stanowią regulację skierowaną do nieokreślonego kręgu adresatów, określającą ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wyłącznie wiążące w ramach procedury o dofinansowanie; 3) ) naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 5 pkt 11 oraz art. 30b ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 u.z.p.p.r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż prawa i obowiązki skarżącego w tym zakresie zasady jednokrotnego poprawiania wniosku i przyczyn jego odrzucenia oraz braku wymogu formułowania wystarczających pouczeń co do sposobu wypełnienia wniosku mogą być uregulowane w dokumentach system realizacji programu operacyjnego, niebędącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego; 4) naruszenie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), wynikającego z treści art. 193 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na niewystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności art. 37 u.z.p.p.r. w zakresie jakim wyłącza on stosowanie przepisów k.p.a. oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego; 5) naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 2, 3, 4 oraz 8 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że program operacyjny stworzony przez instytucję zarządzającą stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy stanowi jedynie dokument o charakterze wyłącznie operacyjno – wdrożeniowym (art. 15 ust. 1 przywołanej ustawy) wraz z częścią dotyczącą systemu realizacji danego programu i nie może stanowić podstawy dla oceny zachowania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz oceny materialno – formalnej wniosku; 6) naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi, sprowadzające się do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą, a nadto zarzucając naruszenia: II. przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 7) naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w ramach przeprowadzonej oceny formalnej wniosku nie naruszył zasady przejrzystości reguł oraz równego traktowania beneficjentów poprzez błędne uznanie, iż wniosek o dofinansowanie został uznany za błędnie wypełniony, zaś wobec stwierdzenia nieprawidłowości powinien uzyskać status zakwalifikowanego do dalszej oceny lub też z uwagi na brak jednoznacznych wytycznych co do sposobu uzupełniania danych pkt E.1 i Wniosek winien uzyskać status warunkowo zakwalifikowanego do oceny; 8) naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie polegające na jego uznaniu, iż wobec nieuzasadnionego stwierdzenia niepoprawności wypełnienia wniosku o dofinansowanie nie został on dopuszczony do procedury konkursowej, alternatywnie zakwalifikowania niepoprawności jako błędu niższej rangi uprawniającego dany projekt do uzyskania pozytywnej oceny formalnej i warunkowego dopuszczenia do procedury konkursowej; 9) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, że nie podaje ono pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej nie wyjaśnia, a niezależnie od poprzedniego zarzutu skargi kasacyjnej poprzez częściowe pominięcie zarzutów podniesionych w skardze, co stanowi brak obowiązkowego elementu uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została wniesiona po upływie terminu. Jak wynika z akt sprawy odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 7 września 2012 r. Natomiast skarga kasacyjna została sporządzona w dniu 1 października 2012 r. i nadana w dniu 2 października 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie - karta akt sądowych 77), a więc z przekroczeniem ustanowionego w art. 30d ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) 14 – dniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, liczonego od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli zatem skarga kasacyjna została wniesiona z przekroczeniem terminu, nie można uznać jej za wniesioną prawidłowo. Wskutek powyższego, na mocy przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należało pozostawić bez rozpatrzenia. Z opisanych powyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 1 w związku z art. 30d ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji.