II GZ 366/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1451/20 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N.G.K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 15 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1451/20, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), uwzględnił wniosek N.G.K. (dalej: skarżąca) i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (w skrócie: GIF) z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję GIF wniosła również o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. We wniosku skarżąca podała, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki skutkuje utratą jedynego źródła utrzymania zarówno dla niej i dla jej rodziny. Wskazała również, że prowadząc działalność gospodarczą w aptece uzyskuje miesięczny dochód w wysokości około 20 000 złotych, który uwzględnia na potrzeby spłaty licznych zobowiązań zaciągniętych na nabycie, uruchomienie oraz zapewnienie należytego funkcjonowania apteki. Strona wskazała, że miesięcznie ponosi opłaty stałe w wysokości około 4 500 zł, na które składają się m. in. opłaty za czynsz i media. W celu sfinansowania nabycia przedmiotowej apteki i zapewnienia jej dalszego funkcjonowania, strona zawarła zobowiązania finansowe w postaci umowy pożyczki oraz umowy o kredyt gotówkowy, których łączna kwota wynosi 197 445,54 zł. Poza tym stronę obciążają również inne zobowiązania finansowe, m.in. pożyczka na zatowarowanie apteki, które spłaca z uzyskiwanych przez siebie dochodów z tytułu prowadzenia działalność gospodarczej w aptece. Skarżąca argumentowała, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie utratą przez nią nie tylko klientów, ale także innych kontrahentów. Powyższe argumenty skarżąca poparła obszerną dokumentacją dołączoną do skargi. GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie wniosku. Uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji wskazał, że przedłożone przez skarżącą dokumenty w powiązaniu z wyjaśnieniami zawartymi we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz nadesłanym dodatkowo piśmie z 8 września 2020 r. pozwalały na dokonanie oceny, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Potwierdzają one bowiem podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące liczby zatrudnionych pracowników, stałych wydatków ponoszonych w związku z prowadzoną działalnością oraz obrazują ogólną kondycję finansową strony. W ocenie WSA konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei oznaczać będzie konieczność zwolnienia kilku pracowników. Powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudniony personel może znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie apteki. Za trudny do odwrócenia skutek zaprzestania działalności WSA uznał możliwość utraty klientów/pacjentów. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej, może mieć charakter nieodwracalny. W ocenie sądu, za przyznaniem ochrony tymczasowej przemawia również konieczność wypowiedzenia umowy najmu lokalu użytkowego przez skarżącą. Ponadto skarżąca wykazała, że będzie zmuszona ponieść koszty obowiązkowej utylizacji przeterminowanych leków, których wartość szacuje na ponad 10 000 złotych. Wszystkie te okoliczności, w ocenie sądu pierwszej instancji, uzasadniały udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. W zażaleniu na to postanowienie Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, mimo że wniosek skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. W ocenie GIF skarżąca, pomimo załączenia do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji szeregu dokumentów, nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, w szczególności przyjętej przez WSA w Warszawie przesłanki spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został oparty na okolicznościach wskazujących na typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie, jak np. koszty utrzymania lokalu oraz wyposażenia apteki do czasu wydania wyroku, kwestię utraty pracy przez osoby zatrudnione w aptece, konieczność spłaty zaciągniętych zobowiązań. W ocenie organu powołanie się na normalne następstwa wykonania decyzji administracyjnej, nie daje podstaw do zastosowania środka ochrony w postać wstrzymania jej wykonania. GIF wskazał, że na uuwzględnienie nie zasługiwała także argumentacja skarżącej, że skutki zwolnienia zatrudnionych w aptece pracowników mogą być nieodwracalne, co przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskaroznej decyzji. W ocenie organu skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadniać zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania muszą dotyczyć bezpośrednio strony skarżącej, a nie osób trzecich (osób przez nią zatrudnianych). Organ wskazał, że skarżąca prowadzi dwie apteki ogólnodostępne, natomiast złożony wniosek akcentuje jedynie okoliczności wiążące się z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie jednej z nich i abstrahuje od wykazania, w jaki sposób wykonanie decyzji GIF z [...] czerwca 2020 r. wpłynie na stan finansowy skarżącej w kontekście całego prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącej wniósł o jego oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie i możliwe niezwłoczne rozpoznanie przedmiotowego zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przyjmując, że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie organu nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie też wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżąca straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16; z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17; 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 212/18, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może również spowodować dla skarżącej – co podnosiła we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej – skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że skarżąca, będąc zmuszoną zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wskazanej w zaskarżonej decyzji apteki, stanie przed koniecznością zwolnienia kilku pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Ponadto, spowoduje to dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, na co również spółka wskazywała we wniosku. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej spółki, może mieć charakter nieodwracalny. Uzasadniając uwzględnienie wniosku skarżącej WSA podkreślił, że wraz w wnioskiem skarżąca przedłożyła dokumenty dotyczące jej kondycji finansowej, tj. bilans firmy sporządzony za okres od stycznia do maja 2020 r., stan magazynu leków na dzień 17 czerwca 2020 r., umowę najmu lokalu użytkowego, zestawienie płatności za pozostałe koszty powadzenia apteki, umowy pożyczki, umowy o kredyt gotówkowy, umowę o mieszkaniowy kredyt hipoteczny, harmonogram spłaty preferencyjnego kredytu studenckiego, umowę subwencji finansowej w ramach Programu Rządowego – Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm oraz listę płac za okres od stycznia do maja 2020 r. Skarżąca przedłożyła również pismo wynajmującego lokal użytkowy, w którym mieści się opisana w decyzji apteka, z treści którego wynika m.in. przypomnienie o uprawnieniu, zgodnie z § 8 pkt 5 umowy najmu lokalu użytkowego z 20 maja 2019 r., do wypowiedzenia umowy najmu lokalu w przypadku przestoju przekraczającego 3 miesiące. Trafnie również WSA podkreślił, że na uwzględnienie zasługiwał argument dotyczący skorzystania przez skarżącą z dofinansowania jej działalności gospodarczej z programu Tarcza Finansowa PFR dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców, co skutkuje utrzymaniem stałego poziomu zatrudnienia mimo zatrzymania pracy apteki i obowiązkiem terminowego wypłacania pracownikom wynagrodzenia w pełnej wysokości. WSA wskazał, że skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączyła również dokumenty umożliwiające ocenę negatywnych skutków powstałych na skutek zalegania z płatnościami za każdy dzień opóźnienia w zapłacie za wynajem lokalu (vide § 5 umowy najmu) oraz obowiązku zapłaty odsetek z tytułu umowy pożyczki zaciągniętej w hurtowni farmaceutycznej [A.] S.A. w celu zatowarowania apteki (§ 5 umowy pożyczki). Ponadto strona wykazała, że będzie zmuszona ponieść koszty obowiązkowej utylizacji przeterminowanych leków, których wartość szacuje na ponad 10 000 złotych. Powyższe, w ocenie sądu pierwszej instancji, która NSA podziela, stanowiło spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zostało trafnie stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Oceny tej nie podważyły powoływane przez organ w zażaleniu argumenty braku wykazania rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej, czy też wskazywanie na konieczność wzięcia pod uwagę okoliczności prowadzenia przez skarżącą innej apteki ogólnodostępnej. Wyżej opisane okoliczności, związane z zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącą apteki w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, spełniają zatem przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a, więc prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że stanowiły podstawę wydania postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji