II GSK 1710/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 101/11 w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2010 r., w przedmiocie wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz J. L. odmówił W. D. dokonania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej prokury udzielonej M. D.. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nie może być przedmiotem rozpoznania przez organy administracji spór, co do udzielenia prokury, albowiem nie jest on władny do dokonywania oceny skuteczności czynności cywilnoprawnych. Przedmiotem postępowania w sprawie jest jedynie ustalenie czy na organie administracji ciążył obowiązek dokonania czynności administracyjnej w postaci ujawnienia prokury we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Organ przyjął, że obowiązku tego nie można domniemywać w drodze interpretacji przepisów kodeksu cywilnego, musi on wynikać z przepisów prawa administracyjnego. Mając na uwadze treść przepisów art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 ze zm., dalej: ustawa wprowadzająca ustawę o swobodzie działalności gospodarczej) oraz art. 7a – 7i ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., dalej: prawo działalności gospodarczej) organ stwierdził, że przedsiębiorca podlegający wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej nie jest uprawniony do zamieszczania we wniosku o wpis do tej ewidencji danych dotyczących udzielonej prokury, tym samym organ administracji nie miał podstaw do wpisu prokury do ewidencji. Wynika to z treści wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (art. 7b ust. 2 prawo działalności gospodarczej), na podstawie, którego organ dokonuje odpowiedniego wpisu, a który to wniosek nie zawiera danych odnośnie prokury czy możliwości zawarcia takich informacji. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o odmowie dokonania wnioskowanego wpisu była rozstrzygnięciem prawidłowym. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228, dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej) przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. W ust. 2 tego przepisu określono, że wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. Przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186, dalej: ustawa o KRS) zawierają katalog podmiotów, do których stosuje się przepisu dotyczące rejestru przedsiębiorców. Rejestr ten odnosi się do spółek, spółdzielni, instytutów badawczych i innych jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 36 pkt 2 – 17 tej ustawy. Nie odnosi się natomiast do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Wobec powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że nie można utożsamiać pojęcia ewidencji działalności gospodarczej z rejestrem przedsiębiorców prowadzonym w oparciu o ustawę o KRS. Podkreślił, że osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są przedsiębiorcami zarówno na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i kodeksu cywilnego, co nie oznacza, iż w sytuacji, gdy osoby te podlegają obowiązkowi wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, organ prowadzący tę ewidencję ma obowiązek ujawniać w niej udzielenie prokury zamieszczając odpowiedni wpis. Sąd I instancji powołał treść regulacji dotyczącej wniosków o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, zawartych w ustawie - Prawo działalności gospodarczej – art. 7a – 7i tej ustawy, nieuprawniających przedsiębiorcy podlegającemu wpisowi do ewidencji do zamieszczania we wniosku o wpis do tej ewidencji danych dotyczących prokury i prokurentów. Wobec tego, w ocenie Sądu, organ administracji nie miał normatywnej podstawy do wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. O niedopuszczalności wpisu przemawiała dodatkowo treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie wzoru wnioski o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (Dz. U. z 2009 r., Nr 50, poz. 399), które nie przewiduje możliwości wprowadzania do treści wniosku danych na temat prokury i prokurentów. W podstawie swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej:, p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną W. D. zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 109 1 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędna wykładnię, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że ewidencja działalności gospodarczej nie jest rejestrem przedsiębiorców w rozumieniu powołanego przepisu, w sytuacji, gdy z brzmienia art. 109 1 § 1 Kodeksu cywilnego nie wynika, aby w normie tej chodziło wyłącznie o rejestr przedsiębiorców, o którym mowa w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym, nadto wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji czyni zbędnym art. 109 7 § 4 kodeksu cywilnego, ale również stoi w sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 43 1 tego kodeksu zawierającego cywilnoprawną definicję przedsiębiorcy; 2. art. 109 8 § 1 kodeksu cywilnego przez brak zastosowania, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak jest normatywnej podstawy do wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy zgodnie z powołanym przepisem udzielenie prokury przedsiębiorca powinien zgłosić do rejestru przedsiębiorców, inaczej rzecz ujmując przepisy nakładają na niego obowiązek zgłoszenia tego faktu do odpowiedniego rejestru, w konsekwencji przepis ten stanowi podstawę prawną dla organu administracji publicznej do wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu podniesiono, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są przedsiębiorcami w rozumieniu zarówno ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i kodeksu cywilnego i podlegają obowiązkowi wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, która pełni dla nich funkcję rejestru. Pojecie "rejestru przedsiębiorców", o którym mowa w art. 109 1 kodeksu cywilnego, tak jak pojecie "właściwego rejestru", o którym mowa w art. 432 tego kodeksu należy ujmować szeroko i objąć zakresem nie tylko rejestr przedsiębiorców z KRS, ale również ewidencję działalności gospodarczej prowadzoną dla osób fizycznych. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że istotne dla niniejszej sprawy jest zagadnienie dopuszczalności udzielenia prokury przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Przyjęcie, bowiem, że pojęcie rejestru przedsiębiorców z art. 109 1 § 1 kodeksu cywilnego odnosi się również do ewidencji działalności gospodarczej mieć będzie istotne znaczenie, gdyż dawać będzie osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą uprawnienia na udzielanie prokury, co w konsekwencji rodzić będzie po stronie takiego przedsiębiorcy obowiązek zgłoszenia udzielonej prokury do odpowiedniego rejestru. W takiej sytuacji na wniosek strony w odpowiednim rejestrze powinno zostać wpisane, że przedsiębiorca udzielił prokury. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jej autor wadliwość wyroku Sądu I instancji upatruje w naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego- art. 1091 § 1 i art. 109 8 § 1. Pierwszy z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów stanowi, że prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającemu obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Zestawiając jego treść z decyzją, która została poddana kontroli Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wykładnia powołanego przepisu. W doktrynie, w stanie prawnym wiążącym dla sprawy, zarysował się wyraźny spór, co do możliwości udzielenia prokury przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną. Do zajęcie stanowiska w tym sporze nie są uprawnione sądy administracyjne. O istnieniu rozbieżności w wykładni omawianego przepisu świadczy dobitnie powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 728/08, w którym skład orzekający uznał pytanie sformułowane w teście na aplikację radcowską a dotyczące możliwości udzielenia prokury przez przedsiębiorcę, będącego osobę fizyczną, spółdzielnie mieszkaniową i spółkę kapitałową w likwidacji, za naruszające art.33 9 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Wskazać jeszcze należy, że według organu prawidłowa odpowiedź na to pytanie obejmowała spółdzielnie mieszkaniową. W uzasadnieniu omawianego wyroku Sąd wywiódł, że "winno się unikać takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z wykładni systemowej dokonanej przez organ, które to interpretacja - w świetle powołanych poglądów doktryny - budzić może poważne zastrzeżenia". Nie dostrzegając kontekstu materialnoprawnego autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wyroku w sprawie VI SA/Wa 728/08 upatruje zajęcie stanowiska przez sąd administracyjny w przedmiocie możliwości udzielenia prokury przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną. Tymczasem skład orzekający, co wynika wprost z zacytowanego fragmentu wyroku, trafnie dostrzegł różne możliwości interpretacyjne art. 1091 § 1 kodeksu cywilnego i przyjął, że tak sformułowane pytanie nie odpowiada wymogom wynikającym z art.339 ust.1 ustawy o radcach prawnych. Rozstrzygnięcie wątpliwości, co do wykładni art.109 1 § 1 kodeksu cywilnego nie tylko nie należy do kompetencji sądów administracyjnych, ale także nie ma znaczenia dla ustalenia istnienia podstaw do dokonania wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a ściślej mówiąc, jego obligatoryjne i dopuszczalne elementy zostały określone w przepisach prawa o działalności gospodarczej, pominiętych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu prezentowanego w drugim zarzucie skargi kasacyjnej, że podstawą do dokonania wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej jest art. 109 8 § 1 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem udzielenie i wygaśnięcie prokury przedsiębiorca powinien zgłosić do rejestru przedsiębiorców. Nie powinno budzić wątpliwości, w świetle zacytowanej treści przepisu, że adresowany jest on do przedsiębiorców i to na nich nakłada obowiązek zgłoszenia prokury do rejestru. Następstwo realizacji tego obowiązku poprzez dokonanie wpisu do rejestru, a zatem procedura wpisu prokury, nie została uregulowana w art.109 8 § 1 kodeksu celnego. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wyrażona w art.183 § 1 p.p.s.a.. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd kasacyjny jest władny badać naruszenie w zaskarżonym orzeczeniu jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane. W kontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sąd I instancji wyraził pogląd, że nie ma normatywnej podstawy do wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej. Zwalczając wyrok skargą kasacyjną, strona skarżąca podstawę do wpisu prokury do ewidencji działalności gospodarczej upatruje w przepisach kodeksu cywilnego, które, co nie powinno budzić wątpliwości, nie regulują procedury wpisu prokury w żadnym z rejestrów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.