II SA/Go 420/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Ł.Ś. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Ł.Ś. złożył wniosek o przyznanie stypendium dla studenta za znaczące osiągniecia naukowe na rok akademicki [...]. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Rektor Uniwersytetu poinformował Ł.Ś., że z powodu niespełnienia przesłanek określonych w art. 93 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 359 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 208 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (DZ.U. z 2020 r. poz. 85, dalej zwana ustawą) nie przekazał do Ministra Nauki jego wniosku o przyznanie stypendium ministra. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Ł.Ś. oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem Rektora Uniwersytetu. Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu spełnił warunek dotyczący okresu studiowania, ponadto osiągnięcia naukowe kwalifikują go do uzyskania stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa i Wyższego. Skarżący podniósł, że na Uniwersytecie [...] studiował od pażdziernika 2014 r. do lutego 2020 r., tj. 65 miesięcy. W 2013 r. rozpoczął studia na Uniwersytecie [...], jednak zakończył je w grudniu tego samego roku (3 miesiące). W żadnym razie nie przekroczył 6 - letniego okresu, w którym stypendium może zostać przyznane. Składając wniosek o stypendium w pażdzierniku 2019 r. nie rozpoczął 7 roku studiów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...], w odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego z dnia [...] marca 2020 r., Rektor Uniwersytetu wskazał, że zgodnie z art. 359 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stypendium przyznaje Minister na wniosek rektora. O przedstawieniu wniosku o przyznanie danemu studentowi stypendium decyduje rektor uczelni. Rektor może nie przesłać wniosku, który nie spełnia warunków formalnych lub nie zawiera żadnego ze znaczących osiągnięć. Za niespełnienie warunków formalnych uważa się sytuację, gdy o stypendium stara się student który: od momentu rozpoczęcia studiów przekroczył okres 6 lat, posiada tytuł zawodowy magistra, magistra inżyniera lub równorzędny, posiada tytuł zawodowy licencjata, inżyniera albo równorzędny, jeżeli ponownie podejmuje studia pierwszego stopnia. W myśl art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1- 4 i art. 359 ust. 1 ustawy przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. W związku z powyższym organ stwierdził, że prawo do pobierania świadczeń skarżący posiadał w okresie: od [...] pażdziernika 2013 r, do [...] grudnia 2013 r. tj. prze okres 1 roku akademickiego (studia pierwszego stopnia na Uniwersytecie [...] kierunek [...]); od [...] pażdziernika 2014 r. do [...] września 2019 r. tj. przez okres 5 lat akademickich, w trakcie których realizował studia pierwszego stopnia na kierunku [...] Wydział [...] Uniwersytetu [...] oraz pierwszy, drugi i trzeci semestr studiów drugiego stopnia na kierunku [...] Uniwersytetu [...]. Organ wskazał, że art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy wyznacza łączny, nieprzekraczalny okres 6 lat, w którym danej osobie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia w ramach studiów, niezależnie od ich rodzaju długości i trwania, jak też uczelni, na których są odbywane. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Ł.Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie od decyzji Rektora Uniwersytetu z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powyższe pismo organu stanowi decyzję administracyjną, albowiem zawiera elementy składowe decyzji administracyjnej wymagane przepisem art. 107 kpa. W wypadku braku uznania, że w.w. pismo jest decyzją administracyjną strona pozbawiona byłaby prawa do obrony swoich praw. Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że składając wniosek o stypendium w pażdzierniku 2019 r. nie rozpoczął 7 - roku studiów. Ponadto osiągniecia naukowe wskazane we wniosku z października 2019 r. kwalifikują skarżącego do uzyskana stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Rektor Uniwersytetu, na podstawie art. 134 w zw. z art. 107 § 1 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniesione w sprawie odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zaskarżony akt nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Podjęta przez organ czynność jest pismem informującym skarżącego o procedurze nadawania biegu wnioskom o przyznanie stypendium ministra oraz przepisach zgodnie z którymi wyliczony został okres, w którym skarżącemu przysługiwało prawo do pobierania świadczeń. Pismo Rektora Uniwersytetu z dnia [...] kwietnia 2020 r. zawierało jedynie stanowisko organu, a nie rozstrzygnięcie, które stanowi jeden z koniecznych elementów decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie Ł.Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 127 § 1 i § 2 kpa poprzez ich błędne zastosowanie i pozbawienie prawa do odwołania od decyzji, a w konsekwencji naruszenie art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji RP; art. 133 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak przekazania odwołania organowi odwoławczemu; art. 134 poprzez jego błędne zastosowanie przez Rektora Uniwersytetu, podczas gdy do wydania takiego postanowienia właściwy jest organ odwoławczy, którym Rektor Uniwersytetu nie jest; art. 93 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 359 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez błędne ustalenia faktyczne i uznanie, że skarżący przekroczył sześcioletni okres studiowania, podczas, gdy prawidłowa interpretacja przepisu wskazuje, że liczenie wskazanego okresu studiowania powinno być kontynuowane, a nie liczone od nowa, a więc okres studiów nie został przekroczony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis nakłada na organ, do którego odwołanie (zażalenie) zostało złożone, obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu do jego wniesienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne oraz zachowany został termin do jego wniesienia, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Przedmiot badania Sądu ograniczał się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast zasadniczo nie obejmował oceny podniesionych w skardze innych zarzutów. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w przepisach postępowania administracyjnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji (postanowienia). Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, publ. cbois). W wyroku z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 964/20 NSA wskazał, że z regulacji art. 127 § 1 k.p.a. wynikają dwie przesłanki, których wystąpienie daje podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przesłanką podmiotową, wyznaczoną w art. 127 § 1 k.p.a. jest wniesienie odwołania przez stronę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa, bowiem pismo Rektora Uniwersytetu z dnia [...] kwietnia 2020 r., od którego wniesione zostało odwołanie nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 kpa wobec czego, po myśli art. 127 kpa, nie przysługiwał od niego żaden środek zaskarżenia (w tym odwołanie). Zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa decyzja zawiera: 1)oznaczenie organu administracji publicznej; 2)datę wydania; 3)oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5)rozstrzygnięcie; 6)uzasadnienie faktyczne i prawne; 7)pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8)podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9)w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że jednym z elementów decyzji administracyjnej jest wskazanie podstawy prawnej jej wydania. Decyzja administracyjna jest władczym rozstrzygnięciem organu kształtującym sytuację prawną podmiotu do którego jest ona skierowana, przedmiotem decyzji jest nałożenie obowiązku lub zwolnienie z obowiązku, bądź też przyznanie uprawnienia lub cofnięcie uprawnienia. Dla ukształtowania sytuacji prawnej osoby, w powyższy sposób, czyli poprzez wydanie decyzji administracyjnej, musi istnieć wyrażna podstawa prawna. Innymi słowy wydanie decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej uzależnione jest od istnienia podstawy prawnej upoważniającej organ do załatwienia sprawy w tej formie. Podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej zawarta jest w przepisach prawa materialnego, którymi w rozpatrywanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z art. 359 ust. 1 tej ustawy stypendium ministra może otrzymać student wykazujący się znaczącymi osiągnięciami naukowymi lub artystycznymi związanymi ze studiami, lub znaczącymi osiągnięciami sportowymi. W myśl ust. 2 stypendium przyznaje minister na wniosek rektora. Zgodnie z ust. 3 stypendium jest przyznawane na rok akademicki. Z treści przytoczonego powyżej art. 359 ust. 2 wynika, że decyzję w przedmiocie stypendium przyznaje minister. Decyzja ministra w sprawach określonych w art. 359 i art. 360 jest decyzją administracyjną i stosuje się do niej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – z ograniczeniem określonym w art. 361, tj. bez stosowania przepisów dotyczących: wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.), załatwiania spraw (art. 35 - 37 k.p.a.), zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), wskazania stronie niespełnionych lub niewykazanych przesłanek od niej zależnych, przedkładania dodatkowych dowodów (art. 79a k.p.a.), prawa strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), jak i dotyczących mediacji (art. 96a-96n k.p.a.). W konsekwencji postępowanie odwoławcze od decyzji ministra wydanej na podstawie art. 359 ust. 2 ustawy przebiega w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), z którego skorzystanie jest prawem, a nie obowiązkiem strony (art. 52 § 3 p.p.s.a.), a od ponownej decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (a w razie niezłożenia wniosku także od pierwotnej decyzji) przysługuje stronie skarga na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aktualne pozostaje stwierdzenie WSA w Warszawie w wyroku z 13.11.2008 r., I SA/Wa 890/08, LEX nr 521947: sprawę przyznania studentowi stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe minister rozstrzyga w drodze wydania decyzji administracyjnej, która jest decyzją uznaniową (por. Komentarz do ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; Zieliński Jan Michał, Izdebski Hubert, Lex). Wniosek rektora, o którym mowa w art. 359 ust. 2 nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, w związku z czym pismo w którym rektor informuje studenta o nieprzekazaniu jego wniosku o przyznanie stypendium, nie stanowi decyzji administracyjnej. Jak wyżej wskazano decyzja w przedmiocie przyznania stypendium zapada dopiero na etapie postępowania toczącego się przed ministrem, czyli po przekazaniu wniosku przez rektora, dopiero na tym etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie stypendium znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy kpa dotyczące odwołania (art. 361 ustawy). Powyższe dowodzi, że odwołanie wniesione od pisma Rektora Uniwersytetu z dnia [...] kwietnia 2020 r. zawierającego informację o nie przekazaniu wniosku nie mogło zostać przekazane do organu wyższej instancji, w związku z czym w sprawie nie doszło naruszenia art. 133 i 134 kpa. Jednakże, w ocenie Sądu, w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy skarżący nie pozostaje bez ochrony prawnej. Czynność rektora, o której mowa w art. 359 ust. 2 ustawy, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wpływa bowiem na sytuację prawną osoby ubiegającej się o stypendium, od tego czy wniosek o stypendium otrzyma dalszy bieg uzależnione jest przecież merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W tym miejscu warto powołać się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w dniu 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, w której wskazano, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane jednak w sprawach indywidualnych. Tak jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (tak uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149). Tym samym o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku na adresata, opisanego w przepisie powszechnie obowiązującym. Uwzględniając powyższą charakterystykę aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z treścią przywołanego tu przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Obrona stanowiska skarżącego polegająca na przedstawieniu argumentów odnoszących się do wykładni art. 359 w zw. z art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz zmierzająca do podważenia stanowiska prezentowanego przez Rektora Uniwersytetu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. (oraz w piśmie z dnia [...] marca 2020 r.), może nastąpić w skardze na ten akt. Podstawę prawną wniesienia skargi na akt stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym też postępowaniu nastąpi rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie o niedopuszczalności odwołania, które - jak wyżej zaznaczono - jest rozstrzygnięciem procesowym (a nie merytorycznym), a w związku z takim charakterem zaskarżonego orzeczenia Sąd nie był władny do rozpatrzenia sprawy pod względem zgodności stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. z przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.