II GW 96/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 21 września 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie jako organ właściwy do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 21 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lublinieckiego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] dotyczącej skierowania Ł. N. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Wnioskodawca w motywach wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie przekazało wymieniony wniosek o stwierdzenie nieważność decyzji do załatwienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bydgoszczy powołując się na art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i argumentując, że dowiedzione zostało, iż miejscem zamieszkania Ł. N. od października 2018 r., jest B., ul. M. C.-S. [...]. Wobec tego, w ocenie SKO w Częstochowie, organem właściwym do orzekania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Starosty Lublinieckiego nie jest organ właściwy ze względu na położenie organu orzekającego w I instancji, tylko organ II instancji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony postępowania administracyjnego, a więc SKO w Bydgoszczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wskazało, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Skoro zatem przedmiotem kontroli – stwierdzenia nieważności – jest decyzja administracyjna Starosty Lublinieckiego, to w ocenie SKO w Bydgoszczy, organem wyższego stopnia powinno być SKO w Częstochowie, jako organ pozostający właściwy do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też – co trzeba podkreślić – w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Ma to tą konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie ma charakter sporu negatywnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Jak wynika z prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stanowiska, za rozpoznaniem powołanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lublinieckiego z dnia [...] lipca 2019 r., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy przemawia okoliczność, iż miejscem zamieszkania wnioskodawcy – Ł. N. jest Bydgoszcz, a więc zastosowanie w kwestii ustalenia właściwości organu ma art. 20 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy negując powołane stanowisko wskazuje natomiast, że zastosowanie do ustalenia właściwego organu do rozpoznania wymienionego wniosku ma art. 157 § 1 k.p.a., regulujący kwestie właściwości organów w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze fakt, że przedmiotem wniosku Ł. N. jest stwierdzenie nieważności decyzji, rację przyznać należy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bydgoszczy, że właściwym do rozpoznania rzeczonego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 21 k.p.a. określa generalne zasady właściwości organów administracji publicznej do rozpoznawania określonych kategorii spraw. Jedną z tych zasad, stosownie do § 1 pkt 3 powołanego przepisu, jest określenie właściwość organu w sprawach innych niż wymienione w punktach 1 i 2 § 3, ze względu na miejsce zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jednakże, w sprawach gdzie przedmiotem rozpoznania ma być wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zastosowanie mieć będzie regulacja zawarta w art. 157 § 1 k.p.a. określająca w sposób jednoznaczny właściwość organu władnego do rozpoznania spawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis ten stanowi bowiem, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Za zastosowaniem przywołanego przepisu, nie zaś jak wywodzi SKO w Częstochowie przepisu art. 20 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawach rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przemawia również aktualna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą: wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów (por. postanowienia NSA z: 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 181/13; 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 237/13; 21 maja 2012 r., sygn. akt II OW 173/11). Wobec powyższego, w sprawie wniosku o stwierdzanie nieważności decyzji Starosty Lublinieckiego z dnia [...] lipca 2019 r., organem rozpoznającym tenże wniosek będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, jako organ wyższego stopnia, którego obszar właściwości miejscowej obejmuje powiat lubliniecki zgodnie z § 1 pkt 12 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., Nr 198, poz.1925). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.