I OSK 925/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1411/04 w sprawie ze skargi L. K., A. K., M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1411/04, po rozpoznaniu skargi L. K., A. K. i M. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Decyzjami tymi stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...], uznającej, iż działka położona w Krakowie-[...] o nr [...] o pow. [...] m2, nabyta przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, od S. K., umową z dnia [...] grudnia 1964 r. pod budowę "Osiedla [...]", nie została zużyta na cel, dla którego została nabyta. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy: S. K., wnioskiem z dnia [...] grudnia 1987 r., wystąpił o zwrot ww. nieruchomości czego mu odmówiono decyzjami z dnia [...] czerwca 1988 r. organu pierwszej instancji i z [...] października 1988 r. organu drugiej instancji, które zostały następnie unieważnione przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia 14 marca 1989 r. SA/Kr/65/89 z tego względu, że rozstrzygnięcie sprawy nie może nastąpić bez wydania decyzji orzekającej, że nieruchomość nie została zużyta na cel jej nabycia. Skutkiem tego wyroku została wydana, wskazana na wstępie, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] grudnia 1990 r. Następnie Sąd Wojewódzki w Krakowie zobowiązał Gminę Kraków do zawarcia z S. K. umowy przenoszącej własność nieruchomości, w wyniku czego został on ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel, a na skutek spadkobrania właścicielami nieruchomości zostali M. S., L. K. i A. K.. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1999 r. J. G., M. M., K. K., E. R., E. T., K. P., A. B., M. D., A. A., A. D., J. S., W. M., T. F. i B. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. wywodząc, iż jako użytkownikom garaży służyło im prawo nabycia ich na własność, a gruntu w użytkowanie wieczyste. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje, wyrokiem z dnia 26 lutego 3002 r. I SA/1730/00. Naczelny Sąd stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. została wydana bez podstawy prawnej i organ nadzoru, niezależnie od wniosku o stwierdzenie nieważności, powinien podjąć działania z urzędu, celem wyeliminowania tej decyzji, a nadto nakazał organom zbadać czy osobom występującym z wnioskiem o stwierdzenie nieważności służy przymiot strony. Pismem z dnia [...] sierpnia 2000 r. użytkownicy garaży złożyli nowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r., a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. umorzył postępowanie z wniosku tych użytkowników, którzy wystąpili w kwietniu 1999 r. i odmówił wszczęcia postępowania z nowych wniosków, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody, decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., po czym Wojewoda ponownie odmówił wszczęcia postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2001 r., zaś Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w wyniku czego Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze na wnioski złożone zarówno [...] kwietnia 1999 r. jak i [...] sierpnia 2000 r. prowadząc je jako jedno. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1990 r. stwierdzając, że w świetle art. 74 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było podstawy do jej wydania, zaś Minister Infrastruktury utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Uchylając te decyzje, na skutek skargi L. K., A. K. i M. S., wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie nadzorcze toczyło się na wniosek osób będących użytkownikami garaży, znajdujących się na terenie nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. Osoby te, w ocenie Sądu, nie są stronami postępowania o zwrot nieruchomości w świetle art. 74, a od 10 kwietnia 1991 r. art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż taki przymiot ma poprzedni właściciel lub jego następca prawny, aktualny właściciel, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości i taki sam krąg osób może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie zwrotu. Na wniosek osób niemających legitymacji nie może być wszczęte postępowanie nadzorcze, gdyż uchybia to art. 157 § 2 K.p.a. – podkreślił Sąd, dodając, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2002 r. I SA 1730/00 wskazał na możliwość wyeliminowania decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. z urzędu. Reprezentowany przez adwokata, K. C. wniósł skargę na omówiony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, a to przede wszystkim art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przez pominięcie treści tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Dalsze naruszenie prawa materialnego, a to art. 231 K.c. przez nieuwzględnienie rzeczowo własnościowego roszczenia właścicieli murowanych budynków garażowych do gruntu, na którym te budynki się znajdują. Naruszenie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (t.j. Dz. U. Nr 30 z 1991 r.) przez bezpodstawne zawężenie podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności przez odebranie inwestorom – właścicielom murowanych boksów garażowych przymiotu stron, pomimo istnienia po stronie uczestników interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego. Dalsze naruszenia przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. – przez nieuwzględnienie w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. faktu, że z dniem [...] marca 1988 r., a więc na prawie przeszło dwa lata przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. toczyło się wcześniej postępowanie o ustanowienie wieczystego użytkowanie gruntu zajętego przez murowane budynki garażowe uczestników. W uzasadnieniu skargi podkreślono, ze już w latach 70-tych użytkownicy garaży mieli roszczenie o przeniesienie na ich rzecz wieczystego użytkowania gruntu na podstawie art. 231 K.c., a w dniu 5 grudnia 1990 r. uzyskali drugi taki tytuł na mocy art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatem stwierdzenie, że wnioskodawcom nie służyły żadne prawa rzeczowe narusza przepisy materialne, wskazane w podstawach, także art. 28 K.p.a. L. K., A. K. i M. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 maja 2007 r. K. C. złożył załącznik do protokółu rozprawy jako uzupełnienie uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej, podkreślając, że wskazane w punktach skargi przepisy, w tym art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przyznające użytkownikom garaży roszczenie o nieodpłatne ich przeniesienie na ich rzecz wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste, czyni z tych użytkowników strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, która z mocy art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", służy od każdego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, nie jest o tyle zwykłym środkiem odwoławczym od tych orzeczeń, gdyż jest obwarowana dość rygorystycznymi wymogami formalnymi, w tym dot. sformułowania jej postaw. Podstawy skargi kasacyjnej wskazuje art. 174 P.p.s.a. i zgodnie z nim ich przytoczenie będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu oraz charakteru naruszenia tych przepisów. Ścisłe, odpowiadające tym wymogom podanie podstaw skargi kasacyjnej ma zasadnicze znaczenie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi, co oznacza, że nie jest ani uprawniony ani zobowiązany do poprawiania, uzupełniania czy interpretowania skargi kasacyjnej. Prawidłowemu z formalnego punktu widzenia, przytoczeniu podstaw skargi kasacyjnej służy, nałożony art. 175 § 1 P.p.s.a., obowiązek sporządzenia jej przez adwokata lub radcę prawnego. Art. 183 § 1 P.p.s.a. daje możliwość stronom przedstawienia innego, nowego uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej, jednak nowe uzasadnienie nie może służyć przytoczeniu nowych podstaw lub poprawieniu przytoczonych, chyba że zostanie to uczynione jeszcze w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej. Przytoczenie konkretnego przepisu jako podstawy skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu artykułu i jeśli ma on rozbudowaną strukturę wewnętrzną i dzieli się na niższe jednostki redakcyjne (paragrafy, ustępy, punkty itd.), także tej jednostki, zatem konkretnego przepisu, który miał zastosowanie w sprawie. Artykuł 174 P.p.s.a. zawiera dwie podstawy skargi kasacyjnej – naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeśli miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako przepisy, tak prawa materialnego, jak i procesowego należy wskazać te, które miały zastosowanie w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym lub powinny mieć, gdy idzie o prawo materialne, a Sąd je pominął. Prawo materialne to to, które było podstawą prawną rozstrzygnięcia co do istoty, zaś procesowe to przepisy aktu prawnego, według którego sądy administracyjne procedują. Tymi przepisami postępowania są przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. tu jako P.p..s.a. Mając na względzie te warunki dotyczące przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga K. C. nie całkiem im odpowiada. Odnosi się to do obu podstaw skargi kasacyjnej. Jeśli idzie o podstawę wskazaną w pkt I skargi – naruszenie prawa materialnego – to jako akt prawny, którego przepisy zostały naruszone, właściwie wskazano tylko Kodeks cywilny, zaś pozostałe dwa artykuły pochodzą z ustaw bliżej nienazwanych. Nadto przy przytoczeniu przepisów nie podano charakteru ich naruszenia. W piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r., zawierającym uzupełnienie uzasadnienia podstaw skargi, wskazano na wstępie przepisy już prawidłowo, jak i akty prawne z których pochodzą, nadto w uzasadnieniu charakter naruszenia, jednak takie uzupełnienie nie może przesądzać o prawidłowości przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej. Jak wspomniano wyżej, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. można przedstawić nowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej, jednak nie może to prowadzić do poprawienia podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej. Uzupełnienie uzasadnienia zaś jest takim właśnie zabiegiem, mającym na celu w istocie poprawne przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej. Nie może to zatem powodować uznania trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jako przepisy postępowania naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Akt ten, jakkolwiek jest niewątpliwie aktem prawa procesowego, to jednak nie reguluje zasad postępowania przed sądami administracyjnymi ale przed organami administracji. W świetle K.p.a. wojewódzkie sądy oceniają działanie organów, ale same przepisów tych w swoim postępowaniu nie stosują. Wskazanie zatem tylko przepisów K.p.a. jako podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. bez powiązania ich z jakimkolwiek przepisem P.p.s.a. jest nietrafne. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione i wobec tego skargę oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a.