III OSK 5778/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 200/21 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję P. sp. z o.o. w P. z dnia 16 października 2020 r. nr 10/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE .Sygn. akt III OSK 5778/21 Uzasadnienie Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 200/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi T.B. (dalej: skarżący) na decyzję P. sp. z o.o. w P. (dalej: spółka) z 16 października 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 21 września 2020 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że błędna jest ocena spółki, iż wniosek o podanie żądanych przez skarżącego informacji nie stanowi informacji publicznej, tylko dlatego, że jest dokumentem obejmującym tajemnicę handlową przedsiębiorcy. Nadto ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej poprzez powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy będzie uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy zostaną spełnione przywołane przez Sąd przesłanki, zaś z uzasadnień decyzji wydanych przez spółkę nie wynika, czy przesłanki te zostały spełnione. W konsekwencji Sąd uznał, że w warunkach niniejszej sprawy nie można było poprzez analizę motywów spółki, mających zakotwiczenie w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), stwierdzić zasadności odmowy tej informacji podyktowanej koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez nieprawidłowe przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje nie mieszczą się w dyspozycji art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co doprowadziło w rozstrzygnięciu do błędnego przyjęcia, że informacje te nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy spółka dokonała wszechstronnej oceny stanu prawnego i faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek skutkujących odmową udostępnienia informacji publicznej, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezasadne i niewłaściwe uznanie, że spółka była zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, chociaż prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, b. art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.; dalej: u.z.n.k.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że informacje, które zobowiązana jest ujawnić spółka, stanowią informację publiczną, podczas gdy stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, której spółka powinna chronić oraz nie ujawniać. Informacje te mogą być w przyszłości wykorzystane przez inne konkurencyjne podmioty w trakcie składania ofert a także przy oferowaniu swoich usług, co będzie mogło wpływać na zmniejszenie konkurencyjności spółki na rynku i wobec jej kontrahentów. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zarzutów naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, do zarzutów tych należało się odnieść łącznie. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Istota, a w zasadzie cała treść, zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do wykładni treści art. 5 ust. 2 u.o.i.p. mówiącego o "tajemnicy przedsiębiorcy" w powiązaniu z art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. posługującego się pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa". Pojęcia te nie są w pełni tożsame jednak jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2017 r. w sprawie I OSK 1522/15 (dostępny w CBOSA) przy analizie art. 5 ust. 2 u.o.i.p. mówiącego o ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy można się posiłkować odwołaniem do art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. Artykuł ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W tej sytuacji dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy wynikającej z art. 5 ust. 2 u.o.i.p. nie jest wystarczające spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia przez przedsiębiorcę działań mających zachować informację w tajemnicy, informacja ta musi mieć odpowiedni charakter, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Dla odmowy udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki materialne i formalne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2017 r. w sprawie I OSK 1939/15 (dostępny w CBOSA) stwierdził, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Organ w rozpoznawanej sprawie wydając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej nie przywołał żadnych konkretnych argumentów, które uzasadniałyby odmowę udzielenia tej informacji. Żaden argument nie przekonuje o tym, że udzielenie żądanej informacji spowoduje równocześnie ujawnienie tajemnicy przedsiębiorcy. Treść decyzji organu nie wyjaśnia również szczegółowo powodów odmowy dostępu do informacji publicznej, ani nie opisuje procesu, który doprowadził organ do takich wniosków. Z uzasadnienia decyzji nie wynika także aby organ podjął wszelkie, niezbędne i dostępne środki, żeby dokonać szczegółowej analizy możliwości udostępnienia informacji publicznej. Powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia nie uzasadnia odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na tę tajemnicę, lecz jej istnienie musi być wykazane w konkretnym przypadku. Konieczne jest więc wykazanie, że żądane dane nie mogą zostać ujawnione z uwag na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica ta musi być oceniona w sposób obiektywny, nie wystarczy aby żądana informacja odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy była objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca uzna arbitralnie za taką tajemnicę (zob. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., w sprawie I OSK 2950/14; z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie III OSK 1258/21). Tak jak wyżej stwierdzono przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. W rozpoznawanej sprawie organ temu obowiązkowi nie sprostał, rolą sądu administracyjnego nie jest bezrefleksyjne dawanie wiary składanym oświadczeniom, a do tego sprowadzałoby się uznanie, że wydane decyzje wad nie zawierają. Decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określnym w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienia takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, powinny wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich podejmowaniu (zob. wyroki NSA – z dnia 8 grudnia 2018 r. w sprawie I OSK 318/16 i z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie III OSK 505/21). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. jak i zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.