II OSK 3234/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 473/18 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 473/18 oddalił skargę M.T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy - po wznowieniu postępowania - uchylenia ostatecznej decyzji Starosty N. nr [...] z [...] 2012 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.P. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku przechowalni owoców z przeznaczeniem na tłocznię owoców oraz na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do projektowanego zbiornika na ścieki na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Ż., gmina Ł.D.. Od powyższego wyroku M.T. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 276 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 148 kpa przez nieuprawnione przyjęcie, że: a) strona nie wskazała w postępowaniu administracyjnym fałszywego dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w sytuacji gdy M.T. załączyła nowe dowody pozyskane w dniach 13.03. br., 17.03. br. i 04.04.2017 r. w Starostwie Powiatowym w N. S. w postaci dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetów M. W. w marcu 1998 oraz w roku 2001, a także geodetów K. B. i J. B. w roku 2011 wykazującej brak podstaw do wydania decyzji o przebudowie z powodu nie istnienia w dacie przystąpienia do budowy - przebudowy i rozbudowy starej stodoły utrwalonej w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez M. W. w marcu 1998 oraz w roku 2001, a która była jedynym obiektem ze starej zabudowy wobec braku w tych latach budynku przechowalni owoców o pow. 54 m. kw. i konstrukcji wiaty - co wszak oznaczało, że opis projektu budowlanego z karty 135, a także ekspertyza J. M. dotyczyły stanu na gruncie po wyburzeniu starej stodoły oraz przybliżeniem nowej zabudowy przed sporządzeniem projektu i wydania skarżonej wznowieniem decyzji z przekroczeniem dotychczasowych granic tego obiektu, co skutkowało sprzecznością, jak też: b) nieuzasadnione uznanie, że skarżąca nie wykazała nowymi dowodami zbliżenia do granicy działki na nowo wzniesionego, a nie przebudowanego budynku przechowalni owoców z przeznaczeniem na tłocznię owoców, co uzasadnia: c) zarzut braku szczegółowego i wszechstronnego rozpoznania w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i odniesienia się do nich w wyroku m.in. poprzez porównanie powierzchni istniejącego budynku gospodarczego o pow. 54 m. kw. z projektu budowlanego na karcie 213 (k. 13 projektu) z powierzchnią i wymiarami starej stodoły, a tym samym : 2) naruszenie art. 106 § 3 ppsa przez: a) brak rozpoznania wniosków i zarzutów strony przedłożonych oraz określonych w jej wnioskach i wywodach w postępowaniu przed organami administracji, a także przedstawionych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy wobec niepoczynienia ustaleń opartych na całokształcie materiału dowodowego, a tym samym przyjęcie jakoby lokalizacja starego obiektu, którym była jedynie stodoła była zgodna ze stanem faktycznym w terenie, gdy tymczasem: b) porównanie dokonywanych na przestrzeni lat zmian z dokumentacji geodety M.W. (obrysy starej stodoły) oraz J. B. wykazuje bezsporne wznoszenie dodatkowych obiektów połączone dopiero wg projektu w jeden obecny budynek; c) brak jakichkolwiek odniesień do opisu ekspertyzy J. M., która na karcie 5 w pkt 7 - "Wnioski i zalecenia" potwierdza wykonywanie obiektu przez lata w sposób przypadkowy i bez konsekwencji konstrukcyjnej, co uzasadnia zarzut skarżącej kasacją, że przed wydaniem skarżonej decyzji z [...].2012 r. A. P. bez żadnego zgłoszenia, projektu i decyzji, a nadto zgody ówczesnego właściciela po utrwaleniu istniejącej wówczas starej stodoły w dokumentacji geodety M. W. w 1998 i 2004 r. budował rzekomą wiatę, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznaje niezasadnie za przyznanie okoliczności przez M. T. istnienia części obiektu kierując stronę na drogę kontrolną i wydania decyzji rozbiórkowej należącej do właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza: d) brak należytego rozpoznania i odniesienia się do zarzutu popartego przedstawionymi nowymi dowodami, że skarżona wznowieniem decyzja o przebudowie de facto legalizowała poszczególne części obecnego obiektu, a zatem odnosiła się do nowego obiektu wzniesionego bez projektu i decyzji wydanej przez właściwy organ budowlany oraz istniejącej jeszcze części starej stodoły w sytuacji, gdy już istniał w terenie obiekt, co oznacza wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, że decyzja ostateczna została wydana w oparciu o dane niezgodne ze stanem prawnym oraz faktycznym, a nadto z przybliżeniem do granicy wobec wykazania odległości starej stodoły do tej linii w dokumentacji sporządzonej przez M.W. w marcu 1998 r. oraz w 2001 r. i odległości między stodołami, a obecnej istniejącej w załączonych do wniosku dokumentach, co nastąpiło z postaci dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetów uzasadniając zarzut braku wszechstronnego rozpoznania sprawy przez organy administracji i Wojewódzki Sad Administracyjny w skarżonym wyroku; 3) naruszenie art. 276 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 kpa, a nadto przepisów prawa budowlanego, w tym art. 33 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie przez nieuprawnione przyjęcie w skarżonym wyroku, że M.T. nie wskazała podstawy wznowieniowej, gdyż nie przedstawiła ostatecznej decyzji o rozbiórce nowych obiektów wzniesionych przed sporządzeniem projektu i wydaniem decyzji wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia pkt 5 art. 35 z pominięciem treści art. 34 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane określającym, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, co wszak wykluczało wydanie kwestionowanej decyzji, jeżeli odległość między starymi stodołami na działkach [...] i [...] w rzeczywistości wynosiła 3 metry, a obecnie nowy obiekt jest posadowiony w odległości 1,80 metra od stodoły na działce [...]. Mając powyższe na uwadze, M.T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r. i postanowienia Starosty N. z [...] 2017 r. oraz przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznana. W oparciu o art. 203 ppsa wniosła o zwrot od Wojewody Małopolskiego poniesionych przez stronę kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r. została wydana w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym - trybie wznowienia postępowania (art. 145 i n. kpa). Przy stosowaniu tej instytucji trzeba mieć na uwadze tę fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zatem na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie ich zastosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją możliwe jest jedynie w przypadku stwierdzenia wystąpienia kwalifikowanych wad postępowania prowadzonego w danej sprawie, wskazanych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa oraz w art. 145a i 145b kpa. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z [...] 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przechowalni owoców oraz budowę przyłączy na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Ż., gm. Ł.D. został oparty na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. Wskazane podstawy wznowienia postępowania wyznaczyły więc zakres badania przedmiotowej sprawy w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r., a tym samym również zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powyższe oznacza, że przy uwzględnieniu związania podstawami skargi kasacyjnej złożonej przez M.T.od wyroku Sądu pierwszej instancji, co wynika z art. 183 § 1 ppsa, przesłanki wznowienia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa wyznaczają także pośrednio zakres rozpoznania tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie nie występują bowiem wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ograniczenie rozważań Sądu wyłącznie do kontroli organu co do badania przyczyn wznowienia, czyli w sytuacji, gdy nie doszło do uchylenia decyzji z 2012 r. i ponownego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy pozwolenia na budowę powoduje z kolei, że nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów skarżącej w tej materii, tj. w zakresie przepisów Prawa budowlanego, w szczególności dotyczących odległości inwestycji od granicy jej działki. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W przypadku tej przesłanki uznaje się zasadniczo, że wznowienie postępowania z tego powodu możliwe jest dopiero wtedy, gdy orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu zostanie stwierdzone ich fałszerstwo, chyba że wystąpi sytuacja wyjątkowa określona warunkami przewidzianymi w art. 145 § 2 i 3 kpa. Tymczasem, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu administracji, skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek dowody (dokumenty), których fałszerstwo zostałoby wcześniej stwierdzone przez sąd bądź inny właściwy organ, a w oparciu o które ustalone zostałyby okoliczności istotne dla sprawy. Nie podała również w oparciu o jakie przesłanki wywodzi o sfałszowaniu dowodów w niniejszej sprawie, co czyni w istocie gołosłownymi jej twierdzenia w tym zakresie. Na marginesie wypada natomiast zauważyć, że zgodnie z art. 76 kpa dokumentom urzędowym przysługuje domniemanie zgodności zawartych w nich oświadczeń z prawdą, które nie wyłącza wprawdzie możliwości przeprowadzenia tzw. przeciwdowodu, ale co jednak nie ma związku z podstawą wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Jako drugą przesłankę wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powołaniem się na powyższy przepis skarżąca przedstawiła: mapę wykonaną w 1998 r. przez geodetę M. W. - na okoliczność istnienia starej stodoły na działce nr [...]; mapę z 2001 r. wykonaną przez geodetę M. W. - na okoliczność rozebrania starej stodoły na działce nr [...]; mapę wykonaną przez geodetów K. B. i J. B. w lipcu 2011 r. - na okoliczność braku stodoły oraz zamiaru realizacji budynku przechowalni owoców (wiata). W tym zakresie, zważywszy na całokształt okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że wskazanym dokumentom jako nowym dowodom nie przysługuje jednak walor istotności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie mogły one bowiem mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia w sprawie wydanego pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku przechowalni owoców oraz budowę przyłączy na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Ż., gm. Ł.D.. Powołane przez skarżącą dokumenty na potrzebę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty N. z [...] 2012 r. nie mogły mieć wpływu na sposób załatwienia tej sprawy z tego głównie powodu, że organ udzielający pozwolenia na budowę bierze zasadniczo pod uwagę stan nieruchomości w czasie składania przez inwestora stosownego wniosku oraz bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Dla organu administracji architektoniczno - budowlanej rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę nie ma więc znaczenia historyczne zagospodarowanie nieruchomości objętej inwestycją w przeszłości, chyba że co innego wynikałoby z przepisów szczególnych. Jak zatem trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dla Starosty N. orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu w 2012 r. bez znaczenia pozostawał stan zagospodarowania działki nr [...] w 1998 r. czy w 2001 r., czyli ponad 10 lat wcześniej. Nie mogły przy tym odnieść zamierzonego skutku argumenty skargi kasacyjnej wskazujące jakoby część istniejącego już obiektu (obiektów) objętych przebudową i rozbudową mogła zostać kiedyś wykonana bez decyzji, zgłoszenia, czy projektu, skoro z akt sprawy nie wynika, a skarżąca również nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dowodów, ażeby właściwe organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w tym przedmiocie. Starosta N. orzekając jako organ architektoniczno - budowlany w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego obiektu prawidłowo natomiast oparł się na projekcie budowlanym załączonym do wniosku inwestora. Integralną jego częścią był projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych, w skali 1:500, która ukazywała stan faktyczny zabudowy tego terenu. Wspomniana mapa wykonana została przez posiadającego odpowiednie uprawnienia geodetę Krzysztofa B. i przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu 5 sierpnia 2011 r. pod nr [...]. W takiej sytuacji organ nie miał uzasadnionych podstaw do kwestionowania projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na podkładzie mapy stanowiącej zasób geodezyjny przez dysponującego stosownymi uprawnieniami architekta, który ponosi z tego tytułu odpowiedzialność zawodową. Trafnie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że powołana przez skarżącą mapa sytuacyjno - wysokościowa wykonana przez K. B. i J. B. z lipca 2011 r. jest tożsama z tą samą mapą, która stanowiła podkład dla projektu zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, i została przyjęta do zasobu geodezyjnego pod nr [...]. Tym samym oznacza to, że wskazanej przez skarżącą jako dowód powyższej mapie brakuje w istocie nawet przymiotu nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tak samo nie można uznać za "nowy" dowód w rozumieniu tego przepisu przywołanej w skardze kasacyjnej Ekspertyzy technicznej z października 2011 r., sporządzonej przez mgr inż. J. M., która stanowiła przecież załącznik do decyzji Starosty N. z [...] 2012 r., a zatem była znana organowi w toku procedowania. Ponadto za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa określającego co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Uzasadnienie to pozwala także prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. W tym miejscu trzeba też zauważyć, że jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06, publ. w CBOSA - "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja Sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności". Podobnie chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa, który stanowi o wyjątkowej w zasadzie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd pierwszej instancji nie stosował bowiem w tej sprawie tego przepisu, a skarżąca nie składała formalnych wniosków w tym trybie. Należy dodatkowo wyjaśnić, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa), w celu zbadania jak organ wywiązał się z obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie posiada jednak, co do zasady, kompetencji do samodzielnego ustalania stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego kontroli sprawie administracyjnej i zastępowania bądź wyręczania w tym zakresie organów administracji publicznej (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, publ. w ONSAiWSA 2010/3/39). Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego (kpa i ppsa) okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa oddalił skargę kasacyjną.