I OSK 1769/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/17 o odrzuceniu skargi S. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 marca 2018 r., II SA/Wa 1339/17, odrzucił skargę S. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że ustawa z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.; dalej jako: "ustawa o KAS") dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Ta zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "PwKAS"). Zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 PwKAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 PwKAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru przedmiotowej propozycji trzeba mieć na uwadze następujące okoliczności: 1. propozycja ta stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 PwKAS), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 PwKAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. A zatem złożona – na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS – funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Propozycja ta, w ocenie Sądu, nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym, skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna (zob. postanowienia NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17 oraz I OSK 2830/17). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł S. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS, przez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do ustalenia przez Sąd, że złożona skarżącemu propozycja pracy w Krajowej Administracji Skarbowej nie jest innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (ani nie jest też inną czynnością w rozumieniu tego przepisu), które to ustalenie w prostej linii prowadziło do wadliwego odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie i w efekcie doprowadziło do braku jej merytorycznego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również obrazę: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z 165 ust. 3 i 7 PwKAS w zw. z art. 7 w zw. art. 32 ust .1 oraz art. 45 ust. 1 i art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez wadliwe odrzucenie skargi i pozbawienie strony prawa do rozpoznania jej sprawy przez Sąd w sytuacji, gdy zaskarżona propozycja pracy kształtowała bezpośrednio prawa i obowiązki skarżącego (oraz wpływała bezpośrednio na jego sytuację prawną przez wywołanie skutku zwolnienia skarżącego jako funkcjonariusza z służby w Służbie Celno-Skarbowej) i była aktem (lub ewentualnie czynnością) z art. 3 § 4 p.p.s.a. i była niezgodna z Konstytucją w podanym zakresie poprzez: nierówne traktowanie, pozbawienie prawa odwołania do Sądu, niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie warunków złożenia propozycji pracy (sformułowanie kryteriów nie mających charakteru obiektywnego) przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zastosowanie instytucji tzw. "ucywilnienia" (czyli składania funkcjonariuszom propozycji pracy), która jest niedopuszczalna w stosunku do funkcjonariuszy mundurowych pełniących służbę na podstawie mianowania i tzw. administracyjno-prawnego stosunku służbowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że aktualne i przeważające orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie składanych propozycji pracy jest takie, że sąd uznaje propozycję pracy za "inny akt" z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz ją uchyla (wobec niekonstytucyjności przepisu, na podstawie którego została złożona) oraz uznaje obowiązek poszczególnych Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej do złożenia propozycji służby. Wbrew argumentacji Sądu propozycja pracy ma władczy charakter, albowiem niezależnie od tego, jakie oświadczenie woli w stosunku do niej złoży funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej i tak zawsze ze swej istoty prawnej powoduje utratę przez niego statusu funkcjonariusza: albo w formie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracowniczy albo przez wygaszenie (z dniem 31 sierpnia 2017 r.) stosunku służbowego funkcjonariusza (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub braku odpowiedzi na nią). Chodzi tutaj o rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem, którego wiąże z Państwem Polskim (jako pracodawcą) szczególny rodzaj więzi – stosunek administracyjno-prawny (nacechowany elementem władztwa). Co więcej, ugruntowane orzecznictwo sądowe (w tym Trybunału Konstytucyjnego) opowiada się za szczególną (wzmocnioną) ochroną takiego stosunku służbowego (vide: wyrok TK z 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30.) Zasadne jest zatem oczekiwanie kontroli każdego prawnego zdarzenia, powodującego utratę tego szczególnego stosunku. Z istoty rzeczy tego rodzaju sprawy mają charakter administracyjny, co uzasadnia pierwotnie skierowaną do WSA skargę. W związku z powyższym, skoro propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Sąd przez przyjętą formułę rozstrzygnięcia sprawy (oraz przez przyjęty pogląd prawny) odmówił w istocie skarżącemu prawa do sądu, co jest niezgodne z art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 Konstytucji. Legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi było tymczasem obowiązkiem Sądu wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Dyrektywa powyższa wyprowadzona została z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej. Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (vide: uzasadnienie wyroku TK z 9 czerwca 1998 r. sygn. K 28/97 i powołane w nim wcześniejsze orzeczenia TK). Również prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych jest prawem konstytucyjnym (art. 60 Konstytucji RP). PwKAS wprawdzie nie przewidziały decyzyjnej formy dla propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, ale nie wprowadziły zakazu wnoszenia skargi do sądu na ten akt. Propozycja pracy jest tzw. "innym aktem" z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., albowiem posiada wszystkie przesłanki umożliwiające za uznanie ją za takowy akt. Przesłanki takie sformułowała B. Adamiak (vide: "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5)/2006, Warszawa, str.7-19). Wymieniając istotne elementy przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności autorka wskazała następujące cechy: 1. akt lub czynność nie mogą być decyzją lub postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego; 2. akty lub czynności mają charakter indywidualny; 3. akty lub czynności wymagają potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa; 4. akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej, tj. objęte są zakresem kompetencji organu charakteryzującym się władztwem administracyjnym; 5. akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną; 6. legitymację do zaskarżenia aktu/czynności ma ten, kto ma w tym interes prawny, wyprowadzany z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Analizując trafność powyższych punktów w odniesieniu do propozycji pracy, należy podnieść, że: Ad. 1. Propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Co więcej, należy wskazać że ustawodawca w PwKAS określił kiedy propozycja przybierała formę decyzji administracyjnej – było to tylko w przypadku propozycji służby, która została przez danego funkcjonariusza przyjęta. W związku z tym nie należy zakładać tak skrajnej nieracjonalności ustawodawcy, aby w obrębie powiązanych przepisów zastosował technikę legislacyjną polegającą na nazwaniu wprost jednych czynności decyzjami, a pozostałe uczynić też decyzjami – bez określenia tej cechy wprost.; Ad. 2. Indywidualny charakter składanej propozycji służby jest ewidentny, co nie wymaga dalszego uzasadnienia.; Ad. 3. Funkcjonariusz musiał podjąć decyzję co do propozycji, która rodziła określone skutki prawne (było to zatem swoiste potwierdzenie danych uprawnień, danej sytuacji funkcjonariusza).; Ad. 4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjny. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego.; Ad. 5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek przeprowadzenia swoistego "procesu" reformy kadrowej w KAS przez zapis o kompetencji do składania propozycji służby lub pracy (lub nawet braku składania takiej propozycji).; Ad. 6. Skarżący ma oczywisty interes prawny i legitymację do skarżenia propozycji pracy, albowiem akt ten skierowany był do niego i indywidualnie kształtował jego prawa i obowiązki. Skarżący w razie skutecznego zaskarżenia propozycji pracy może uzyskać z powrotem status funkcjonariusza, co leży w jego interesie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co znajduje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Sąd nie mógł zatem naruszyć przepisu, którego nie stosował. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały natomiast do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie jest też decyzją administracyjną, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na pisemne propozycje określające warunki zatrudnienia, złożone funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, wnoszone przez funkcjonariuszy, którzy taki propozycje przyjęli. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, co miało miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący (na co sam wskazał w skardze) 1 czerwca 2017 r. przyjął przestawioną mu pismem z 17 maja 2017 r. propozycję pracy. Skoro, w omawianym przypadku nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie PwKAS propozycja określająca warunki zatrudnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 PwKAS). Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 PwKAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok TK z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.