III SA/Wa 675/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant Agata Próchniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją Nr [...] z [...] września 2011 r. określił wysokość zobowiązań S. O. (dalej "Strona", "Skarżący") prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą S. z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. w wysokości łącznie 25.131 zł. W uzasadnieniu Organ pierwszej instancji powołał się na art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 49 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej", art. 21 § 3, art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), dalej "O.p.". Wyjaśnił, że pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, dokonywać miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - dalej “PFRON", w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Z wpłat, o których mowa wyżej, zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6%. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowi art. 21 § 3 O.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wskutek wszczętego postępowania podatkowego, organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania. Przepis ten - na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej ma zastosowanie do wpłat na PFRON. Przepis art. 21 ust. 1 i 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zobowiązuje pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Skarżąca była zobowiązana do dokonywania wpłat na Fundusz w terminie do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat, składając jednocześnie Zarządowi Funduszu deklaracje miesięczne i roczne według ściśle określonego wzoru. Zaskarżona decyzja dotyczy zobowiązań strony z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że z nadesłanego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że strona złożyła deklaracje miesięcznych wpłat na PFRON (DEK-I-0), jednakże należne wpłaty nie zostały dokonane. Wobec powyższego organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z dyspozycją art. 21 § 3 O.p. Należy podkreślić, że organ podatkowy jest obowiązany wydać tego rodzaju decyzje zawsze, kiedy postępowanie wykaże niewykonanie lub nieprawidłowe, co do wysokości, wykonanie zobowiązania. Zgodnie z uprawnieniami płynącymi z art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, PFRON skorzystał z danych zgromadzonych przez ZUS w zakresie składanych deklaracji ZUS i na ich podstawie ustalił, że w okresie od grudnia 2005 do listopada 2006 r. Skarżący, jako pracodawca, zatrudniała powyżej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Obligowało to stronę do złożenia deklaracji za w/w okres i dokonania obowiązkowych wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił także, że PFRON podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. W czasie trwania postępowania administracyjnego umożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego, zajęcie stanowiska oraz zgłoszenie dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Organ odwoławczy wyjasnił ponadto, że Skarżący był wzywany przez PFRON do nadesłania dokumentów potwierdzających zatrudnienie pracowników w latach 2005-2010, między innymi do wyjaśnienia różnic pomiędzy stanem zatrudnienia osób zgłoszonych do ZUS a wykazanych w deklaracjach. Skarżący nie dosłał dokumentów potwierdzających liczbę osób zatrudnionych. Podkreslił ponadto że Skarżący po otrzymaniu postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również po otrzymaniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie dostarczył żadnych dowodów uzasadniających jej twierdzenia. Ponadto Skarżący w odwołaniu zobowiązał się do uzupełnienia dokumentacji i przeprowadzenia stosownej jej weryfikacji, jednakże przesyłając pismo z 8 listopada 2011 r. (uzupełnienie odwołania) nie przedłożył żadnych dokumentów (dowodów) potwierdzających jej stanowisko ograniczając się do stwierdzenia, że w wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że liczba zatrudnionych pracowników jest odmienna od wskazanej w decyzji. Organ odwołąwczy podkreslił, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Jednoczesnie Minister Pracy i Poliltyki Społecznej odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego ewentualnego przedawnienia wyjaśnił, że termin do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON upływa 20 dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Termin płatności zobowiązania za grudzień 2005 r. upływał 20 stycznia 2006 r., w związku z czym termin przedawnienia liczy się od końca roku 2006. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarzonej decyzji zarzucił: - przedawnienie roszczenia w całości; - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm.), dalej "k.p.a." i wyrażonej w nim zasady prawdy obiektywnej, która to zasada stanowi, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których PFRON dopiero po upływie ponad 5 lat zwrócił się do skarżącego z żądaniem zapłaty zaległych składek, a nie bezpośrednio po ich powstaniu oraz brak wyjaśnienia przyczyn, dla których skarżący nie był wzywany do zapłaty składek już w latach 2005-2006, co znacznie zmniejszyłoby obciążenie finansowe skarżącego z tego tytułu (choćby o zaległe odsetki), - naruszenie art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i tym samym usankcjonowanie sytuacji, w której wezwanie skarżącego do zapłaty na rzecz PFRON należności za lata 2005-2006 (i zajęcie jego rachunku bankowego) dopiero po upływie ponad 5 lat od chwili powstania tych zaległości, podczas gdy prawidłowo działające organy Państwa, mające na celu pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa powinny zwrócić się do Skarżącego o uiszczenie wymaganych należności bezpośrednio po stwierdzeniu nieprawidłowości w płatnościach, - naruszenie art. 11 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środka przymusu, tj. odpowiednio wcześniej poinformowania strony tego postępowania o zaistniałych zadłużeniach z tytułu składek na rzecz PFRON i wezwaniem jej do złożenia wyjaśnień w tej sprawie i do uregulowania zadłużeń w płatnościach, przed podjęciem kroków mających na celu ściągnięcie w całości łącznej kwoty zadłużenia, a w szczególności przed zajęciem skarżącemu jego rachunków bankowych; - naruszenie art. 12 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady szybkości postępowania poprzez wydanie przez Prezesa Zarządu PFRON decyzji w przedmiocie zapłaty przez skarżącego należności za lata 2005-2006 (i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności) pomimo tego, że organ pierwszej instancji powinien to uczynić bezpośrednio po zaistnieniu wskazanego w jego decyzji stanu faktycznego, w dogodnym dla Skarżącego czasie, co uchroniłoby by go przed daleko idącymi negatywnymi konsekwencjami finansowymi powstałymi na skutek tej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c P.p.s.a.). Pod ocenę Sądu wpłynęła skarga na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r., w której Skarżący kwestionuje zasadność dokonania wymiaru tego zobowiązania. Skarżący w ww. latach prowadził działalność gospodarczą pod firmą S. z siedzibą w N., w ramach której zatrudniał pracowników. Z tego tytułu nie odprowadził za powyższe lata należnych składek na PFRON, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej. W takiej sytuacji organ administracji pierwszej instancji, mający w zakresie prowadzonego postępowania z tytułu należności na PFRON status organu podatkowego, określił wysokość powstałej zaległości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego. W złożonej do Sądu skardze na ww. decyzje Strona nie kwestionuje okoliczności podlegania przepisom ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej lecz dane, na podstawie których została ustalona wysokość należnego zobowiązania. Dotyczy to liczby zatrudnionych w tym okresie pracowników, których deklarowana do ZUS liczba – zdaniem Skarżącego - nieodpowiadała faktycznemu stanowi zatrudnienia. Mimo wezwań organu, Strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w skierowanej do Sądu skardze, nie przedstawiła dowodów potwierdzających ten fakt, za to podniosła zarzut przedawnienia przedmiotowego zobowiązania i wydania obu decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej. Jednocześnie Skarżący zarzucił naruszenie przez organy prowadzące postępowanie w tej sprawie przepisów k.p.a., w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również sprawności działania organów administracji i obowiązku informowania zobowiązanego, co do sposobu i terminów płatności wymagalnych należności publicznoprawnych. Dodatkowo Skarżący podkreślił fakt pozostawania w trudnej sytuacji majątkowej i finansowej, w związku z czym wyegzekwowanie zaległych zobowiązań będzie prowadziło w jego przypadku do ograniczenia działalności zarobkowej i zmniejszenia jej rozmiarów. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi i prezentowanej argumentacji in principio pragnie zauważyć, iż zgodnie z wyrażoną w art. 84 Konstytucji RP zasadą powszechności opodatkowania każdy zobowiązany jest do ponoszenia świadczeń publicznych w zakresie określonym przez prawo. Takim świadczeniem jest także wpłata (składka) na PFRON, która ze względu na zastosowanie do jej wymiaru i poboru przepisów dotyczących zobowiązań podatkowych ma właśnie taki charakter. Podatki, w odróżnieniu przykładowo od opłat stanowiących rodzaj odpłatności za określone działania organów administracji publicznej, mają w istocie nieekwiwalentny i abstrakcyjny charakter (patrz definicja podatku zawarta w art. 6 O.p.). Obowiązek zapłaty podatku wynika wprost z mocy prawa, chyba że ustawodawca taki skutek wiąże z wydaniem decyzji przez organ podatkowy. Zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, w przypadku wpłat (składek) na PFRON obowiązek ten powstaje mocy prawa, co oznacza konieczność uiszczenia należnych zobowiązań z tego tytułu bez wezwania przez właściwy miejscowo i rzeczowo w danej sprawie organ administracji. Sąd dokonując oceny pod katem zgodności z prawem działań organów administracji, w kontekście wskazanych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności rozpatrzył podniesioną przez Skarżącego kwestię upływu terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie, która to okoliczność z uwagi na materialnoprawny charakter terminu przedawnienia warunkowała dalsze rozpoznanie sprawy przez Sąd. W ocenie Sądu, Skarżący nie ma racji dowodząc, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana po upływie, określonego w art. 70 § 1 O.p., terminu przedawnienia. Zgodnie z powołanym przepisem zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Ustawowy termin do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON upływa 20 dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Termin płatności zobowiązania za grudzień 2005 r. upływał 20 stycznia 2006 r., w związku z czym termin przedawnienia oblicza się od początku 2007 r. Decyzje określające wysokość należnego zobowiązania z tego tytułu zostały wydane przez organy obu instancji w roku 2011, tj. jeszcze przed upływem ustawowego terminu przedawnienia, który przypadał na dzień 1 stycznia 2012 r. Powyższa konstatacja skutkuje uznaniem należnego roszczenia za wymagalne i rozpoznaniem przez Sąd dalszych wywodów zawartych w złożonej skardze. Podnoszony zarzut wydania przedmiotowych decyzji i ich wykonania bez rozpatrzenia sytuacji finansowej, w której znajduje się zobowiązany, czego skutkiem będzie ograniczenie jego działalności zawodowej jest niezasadny, gdyż ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej zawiera odpowiednie regulacje umożliwiające zmniejszenie przynależnych PFRON zobowiązań publicznoprawnych, zgodnie z art. 49 ust. 5c tej ustawy. Z takiej jednak możliwości nie skorzystał Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych sprawy. W związku z brakiem dowodów, potwierdzających faktycznie niższe zatrudnienie w przedsiębiorstwie Skarżącego, niż wynika to z dokumentacji ZUS, należy stwierdzić, iż organ prawidłowo ustalił wysokość należnego zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON. Ponadto, w ramach prowadzonego postępowania podatkowego w przedmiotowej sprawie organ administracji dochowując obowiązujących zasad informował Stronę o dokonanych ustaleniach oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, stąd zarzuty dotyczące nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w obliczu zakresu i szczegółowości przeprowadzonego postępowania, nie mają podstaw prawnych. Wynika to także z powołanych w skardze przepisów k.p.a., które w postępowaniu podatkowym nie mają zastosowania. Dokonując oceny postępowania organów administracji w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem, Sąd dopatrzył się jednak uchybień w zakresie terminu podjęcia z urzędu postępowania podatkowego, które nastąpiło dopiero przed upływem okresu przedawnienia zobowiązania podatkowego, mimo dostępnych dla organu administracji informacji o braku należnych wpłat (składek) na PFRON. Takie działanie, chociaż mieszczące się w dozwolonych przez prawo granicach, należało uznać za naganne, z uwagi na naruszenie wyrażonej w art. 125 O.p. zasady sprawności działania i szybkości postępowania w sprawach podatkowych. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na dokonane rozstrzygnięcie, co do meritum sprawy podatkowej. Z uwagi na powyższe ustalenia, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.