I GSK 1557/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 4729/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017r. sygn. akt V SA/Wa 4729/15 działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2006 r. Spółka A (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "strona") złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie (dalej: "Kierownik Biura") wydał w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję nr [...] o przyznaniu spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie (dalej: "Dyrektor Oddziału"), w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, wydał w dniu [...] listopada 2007 r. decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i zaskarżyła ww. decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem o sygn. akt I SA/Sz 142/08 z dnia 25 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Od powyższego wyroku nie została złożona skarga kasacyjna. Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję nr [...], na mocy której uchylił decyzję Kierownika Biura z dnia [...] lipca 2007 r. o przyznaniu spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Biura wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji. Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Strona zaskarżyła ww. decyzję Dyrektora Oddziału do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 551/09. oddalił skargę strony. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 186/10 oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku WSA w Szczecinie. W dniu 14 maja 2015 r. do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ I instancji") wpłynął wniosek spółki, o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazując, że nie jest ona dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzając, że brak jest podstaw, aby uznać, że decyzja Dyrektora Oddziału z dnia 29 stycznia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i w zw. z art. 139 k.p.a, czy też art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę Spółki na powyższą decyzję stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności innej decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym i korzystającej z przymiotu decyzji ostatecznej. Weryfikacja takiej decyzji może być dokonana w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych i gwarantowania pewności obrotu prawnego, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a.", a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. Sąd I instancji wskazał, że weryfikowana przez organ decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2009r. uchyla decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007r. i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2006r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku długotrwałego postępowania skarżąca składała zmiany dotyczące planu działalności rolnośrodowiskowej, w tym niepodpisane załączniki do niego. Zmiany planu były składane również po upływie terminu przewidzianego do ich modyfikacji, nie miały stosownych podpisów. Nadto stwierdzono, że istnieje dokumentacja dotycząca prowadzonego równolegle postępowania w sprawie wniosku rolnośrodowiskowego na rok 2007r., gdzie m.in. skarżąca złożyła kopię zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005 – 2010, a w odniesieniu do tego dokumentu zachodzi prawdopodobieństwo, iż nie jest to samoistny dokument, ale dokument powstały przez zszycie ze sobą części kserokopii dwóch odrębnych dokumentów, z naniesionymi odręcznie skreśleniami mającymi na celu uspójnienie treści. Zatem organ uznał, iż zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zarówno w zakresie okoliczności wynikających z obsługi wniosku na rok 2007 i ich wpływu na sytuację skarżącej w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006, jak również w zakresie naruszenia przepisów odnoszących się do dokumentacji rolnośrodowiskowej. Dalej organ wskazał, że w zależności od powyższych ustaleń i potrzeby dalszego prowadzenia sprawy należy również wyjaśnić czy datowane na 14 marca 2008r. zmiany przepisów dotyczących przestrzegania minimalnych norm, regulujących m. in. koszenie łąk zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego, mają wpływ na sytuację skarżącej w odniesieniu do nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli na miejscu w dniach 23 – 24 sierpnia 2006 r. Organ nakazał również organowi I instancji dokonanie analizy rejestru działalności rolnośrodowiskowej skarżącej pod kątem prawidłowości jego prowadzenia. Powyższe zalecenia wskazują na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla rozstrzygania. Zatem uchylenie weryfikowaną decyzją kontrolowanej nią decyzji z dnia [...] lipca 2007r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie nosi cech rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził jednocześnie, że słusznie też organ uznał, iż decyzja kasacyjna, a taką była weryfikowana decyzja, nie jest objęta zakazem reformationis in peius. Nie zachodzi też w sprawie przesłanka orzekania, przez organ wydający weryfikowana decyzję, w warunkach przekroczenia granic zaskarżenia decyzji i rozstrzygania w kwestiach ostatecznie przesądzonych inną decyzją. Sąd wskazał również, że sprawa była kontynuowana po wydaniu weryfikowanej decyzji, że w następstwie weryfikowanej decyzji zapadły decyzje merytoryczne w obu instancjach ( niekorzystne dla strony), decyzje kontrolowane orzeczeniami sądów –w I instancji wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt I SA/Sz 551/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt II GSK 186/10. Oba orzeczenia sądowe były niekorzystne dla skarżącej. Oddalały skargę i skargę kasacyjną. Sąd orzekający w sprawie I SA/Sz 551/09 nie stwierdził nieważności weryfikowanej w niniejszej sprawie decyzji. Zatem również nie stwierdził naruszenia prawa zarzucanego w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie, na podstawie art. 174 pkt.1 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par.l pkt.l lit c p.p.s.a. poprzez orzeczenie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonych w postępowaniu dowodów wskazuje na naruszenie przez organy I i II instancji: 1/ art. 7 k. p. a. poprzez zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu strony, 2/ art. 8 k. p. a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie tylko nie pogłębia zaufania do organów państwa i nie podnosi świadomości i kultury prawnej, ale prowadzi do ograniczenia tego zaufania, 3/ 12 k.p.a. poprzez działanie w sprawie bez należytej wnikliwości. 4/ art. 80 k. p. a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w związku z art. 140 k.p.a. Oraz rażące naruszenie: 5/ art. 16 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie za organami I i II instancji: że a/ decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu Polickiego i miasta Szczecin z/s w Szczecinie nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych na rok 2006 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie dotyczyła decyzji ostatecznej oraz b/ wydający decyzje nie orzekał bez podstawy prawnej w sytuacji gdy strony zakreśliła granica kompetencji organu odwoławczego i domagała się kontroli tej decyzji w części. 6/ art. 156 par 1 pkt. 2 i 7 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie przez organy nieważności decyzji z dnia 29 stycznia 2009r. pomimo, że została ona wydana w rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji naruszenie art. 138 par 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i art. 138 par 1 pkt. 2 poprzez jego niezastosowanie. Ponadto wyrokowi zarzuciła naruszenie: -art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wyczerpującego wyjaśnienia przyjętej podstaw prawnej w szczególności przez zaniechanie wyjaśnienia odmowy uwzględnienia argumentacji strony co do naruszenie art. 16 k.p.a. i 138 par 1 pkt. 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Uwagi te są o tyle konieczne, że sposób sformułowania zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej, jak kolejno ich uzasadnienie, odbiegają od wzorcowych. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). W rozstrzyganej sprawie skarżący kasacyjnie oparł zarzuty na naruszeniu przepisów postępowania. Zarzuty te sformułowane są jedynie poprzez wskazanie przepisów które zdaniem skarżącego zostały naruszone i stwierdzenie, że miało to wpływ na wynik sprawy bez wykazania w jaki sposób. Powyższe wskazuje na ułomności wniesionej skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że zarzuty podniesione w pkt. 1-6 petitum skargi stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w skardze do WSA w Szczecinie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób prawidłowy odniósł się do powyższych zarzutów. Nieuniknione zatem jest częściowe powtórzenie uzasadnienia Sądu w ramach argumentacji powyższego rozstrzygnięcia. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że weryfikacja decyzji w zakresie stwierdzenia jej nieważności może być dokonana w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych i gwarantowania pewności obrotu prawnego, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a." Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Jednocześnie jak słusznie podkreślono zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenia OSK 1134\04 Lex 165717; II OSK 513/09, II OSK 1694/09, II OSK 2226/10, I OSK 170/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną ( II GSK 902/09). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Jednocześnie ponieważ postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W rozstrzyganej sprawie należy podkreślić, że sprawa o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006 była kontynuowana po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc decyzji z [...] stycznia 2009 roku. Decyzja ta była bowiem decyzją kasacyjna. Po tej decyzji zostały wydane decyzje merytoryczne które, które zostały poddane kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt I SA/Sz 551/09 oddalił skargę Spółki. Tym samym nie stwierdził nieważności weryfikowanej w niniejszej sprawie decyzji, choć miał taki obowiązek gdyby stwierdził, że doszło do jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że decyzja kasacyjna, a taką była weryfikowana decyzja, nie jest objęta zakazem reformationis in peius. Zakaz ten wynikający z treści art 139 k.p.a. (" Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny."), odnosi się do decyzji rozstrzygających meritum sprawy. Decyzja kasacyjna do takich nie należy. Decyzja uchylająca decyzję organu I instancji wydaną bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawioną pełnych ustaleń, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego się. Zatem decyzja kasacyjna nie może spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony. Nie zachodzi też w sprawie przesłanka orzekania, przez organ wydający weryfikowana decyzję, w warunkach przekroczenia granic zaskarżenia decyzji i rozstrzygania w kwestiach ostatecznie przesądzonych inną decyzją. Wskazać należy, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2007r., kontrolowana weryfikowaną decyzją, przyznawała płatność z tytułu realizacji pakietów rolnośrodowiskowych wyliczoną w określonej wysokości stosownie do przyjętego stanu faktycznego sprawy i przywołanych, stosowanych przepisów prawa materialnego. Jej rozstrzygnięcie nie zawiera żadnej odmowy przyznania płatności. Okoliczność, że przy wyliczaniu wysokości należnej płatności rolnośrodowiskowej dokonano pomniejszenia tej płatności, jest okolicznością stanu faktycznego sprawy, a nie odrębnym roszczeniem rozstrzyganym w sposób samodzielny. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie dochodzi do naruszenia zakazu reformatinis in peius, a więc art. 139 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja zostaje uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a organ orzekając ponownie zmienia zakres praw lub obowiązków będących przedmiotem rozstrzygnięcia pierwotnego. Pogląd taki wynika wprost z wyroku z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNAPiUS 2001, nr 3, poz. 60, a także z uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79. Mając powyższe na względzie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organ postepowanie, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są zasadne. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu do treści art. 16 k.p.a. jak i art. 138 k.p.a. i argumentacji skarżącej w tym zakresie. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.