VII SA/Wa 777/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. L. i T. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę UZASADNIENIE 1. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), postanowieniem z [...] lutego 2020 r., Nr [...], (znak: [...]), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania R. L. i T. M.(dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie [...] sp. z o.o. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz czterech szamb szczelnych o pojemności 9,6 każde na dz. ew. nr [...] obręb [...] w rejonie ul. [...] w [...] - stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] września 2019 r. R. L. T. M. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...], postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu podejmował czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności jego wniesienia. Powołał się na przepis art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaznaczył przy tym, że z treści art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólnej. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: podmiotowe i przedmiotowe. Do podmiotowych przyczyn zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, bądź gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych tj. niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. W ocenie Wojewody [...], R. L. i T. M. nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a skarżona decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] nigdy nie została im doręczona. Podkreślił przy tym, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu I instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej powinno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Organ odwoławczy podniósł, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że A.N. był ostatnią osobą, która odebrała zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. Zaznaczył, że zgodnie z art. 129 k.p.a., termin do wniesienia odwołania przez podmioty, którym nie dostarczono decyzji do Wojewody [...] za pośrednictwem organu I instancji upłynął zatem w dniu [...] września 2019 r. Odwołanie zostało wniesione [...] września 2019 r. (data stempla Urzędu Miasta [...]), a więc z uchybieniem powyższego terminu. Zdaniem organu odwoławczego, rozpatrzenie takiego odwołania jest niewątpliwie niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym (w trybie zwykłym) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). Tymczasem decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r., Nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania ww. skarżących od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...]. 2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. wnieśli R. L. i T. M.. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w jego uzasadnieniu. Wskazali na wadliwość zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], polegającą w szczególności na nieuwzględnieniu przez ww. organ, iż skarżący są stronami postępowania oraz na wydaniu postanowienia przez M. B. bez rozpoznania ich wniosku z [...] listopada 2019 r. o wyłączenie ww. osoby od orzekania w sprawie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nakazanie Wojewodzie [...] merytorycznego rozpoznania ich odwołań z [...] września 2019 r. od decyzji z [...] sierpnia 2019 r. (jako pochodzących od stron postępowania), po wcześniejszym rozpoznaniu przez Wojewodę [...] ich wniosku z [...] listopada 2019 r. oraz o wyłączenie od orzekania M. B.. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] dot. pozwoleniu na budowę. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżących od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Zdaniem skarżących, organ przy piśmie z [...] lipca 2019 r. pozbawił ich przymiotu strony w postępowaniu jako właścicieli działki [...] bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Skarżący powinni taki status posiadać, tym bardziej, że na wcześniejszym etapie postepowania posiadali przymiot strony i były im doręczane różne pisma (decyzje). Zdaniem organu, skarżący ostatecznie nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji (nie byli stroną postepowania) a w sprawie ostatnia osoba odebrała sporną decyzję [...] sierpnia 2019 r., czyli termin do złożenia odwołania upłynął [...] września 2019 r. (skarżący złożyli odwołanie dopiero [...] września 2019 r.). Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi a nie stronie skarżącej. 2. Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 48/20). Z art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Organ orzekając w oparciu o art. 134 k.p.a. obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1700/19). Drugiej przesłance, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólnej. Z art. 134 k.p.a. wynikają dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - podmiotowe i przedmiotowe. Do podmiotowych przyczyn zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06). Przyczyny przedmiotowe obejmują m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno - techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (por. wyr. WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13). Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych tj. niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. 3. W analizowanej sprawie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Wskazał bowiem, że: - skarżący ostatecznie nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, - decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. nigdy nie została im doręczona. W ocenie Sądu ustalenia te są prawidłowe. Okoliczność ustalenia, że określonemu podmiotowi nie będzie przysługiwał status strony postępowania zobowiązuje organ do poinformowania o tej okoliczności podmiotu i pozbawienia go możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy w jakiej powinno nastąpić pozbawienie statusu strony postępowania, odmówienie jego przyznania bądź też włączenie określonego podmiotu do wszczętego już postępowania. Z uwagi na okoliczność, że podmiot pozbawiony statusu strony, po poinformowaniu o wyłączeniu z kręgu stron nie będzie już informowany o jego przebiegu w przypadku zamiaru zaskarżenia tego postanowienia będzie mógł to zrobić wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, bądź składając w trybie nadzwyczajnym wniosek o wznowienie postępowania z powodu braku w nim udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości to, że organ powinien jednak szerzej odnieść się do tego faktu, zwłaszcza, że skarżący faktycznie uczestniczyli w postępowaniu na wcześniejszych etapach (jako bezpośredni sąsiedzi spornej inwestycji) a dopiero w piśmie z [...] lipca 2019 r. (wskazującym na zmianę okoliczności prawnych i faktycznych w sprawie w kontekście obszaru oddziaływania spornego obiektu) zostali poinformowani o tym, że nie są stroną postępowania administracyjnego (nie mają "interesu prawnego"). Organ wskazał, że ze względu na zmiany dokonane w projekcie budowlanym (między innymi zmianę lokalizacji projektowanej studni) – zmianie uległ obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Obszar oddziaływania nie obejmuje już działek ew. [...] i [...] a zatem przymiotu strony nie posiadają właściciele wskazanych działek. W piśmie tym wskazano również, że aktualnie obszarem oddziaływania objęte są inne działki (nr ew. [...] i nr ew. [...]) i to właściciele wskazanych działek mają przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sąd podziela te ustalenia organu. Brak szerszego uzasadnienia organu w tym zakresie (tj. prawidłowego wytłumaczenia dotychczasowym stronom zmienionych okoliczności fatycznych i prawnych) można uznać za przyczynę skargi do sądu administracyjnego. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Dodatkowo wskazać trzeba, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która udział brała, ale tylko wówczas, kiedy osobom pominiętym decyzji organu I instancji nie ogłoszono ani nie doręczono (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1670/19). Zatem prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ewentualnie ogłoszeniem) decyzji organu I instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1004/20). Przepis art. 129 § 2 k.p.a., używając bezosobowej formy "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Przyjmuje się więc, że nie ma przeszkód do wniesienia odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 679/19). Z akt sprawy wynika, że: - A. N. był ostatnią osobą, która odebrała zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia 2019 r.; - termin do wniesienia odwołania przez podmioty, którym nie dostarczono decyzji, do Wojewody [...] za pośrednictwem organu I instancji upłynął z dniem [...] września 2019 r.; - odwołanie zostało wniesione [...] września 2019 r. (data stempla Urzędu Miasta [...]), a więc z uchybieniem powyższego terminu. Zasadnie zatem organ uznał, że rozpatrzenie takiego odwołania było niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym (w trybie zwykłym) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów k.p.a. W konsekwencji jeżeli strona (lub osoba pominięta) uchybiła terminowi na złożenie odwołania i organ nie przywrócił terminu do złożenia tego wniosku, wówczas decyzja wydana w I instancji jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy skarżący nie uczestniczyli w postępowaniu przez organem pierwszej instancji i nie udało im się wnieść odwołania przed datą, w której decyzja pierwszoinstancyjna stała się ostateczna, mogą oni podważać prawidłowość takiej decyzji wyłącznie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/18). 4. Dodatkowo należy wskazać, że dla uprawdopodobnienia okoliczności z art. 24 § 3 k.p.a. nie jest wystarczające niezadowolenie strony z dotychczas prowadzonych przez danego pracownika postępowań, wydawanych w innych sprawach niekorzystnych dla strony rozstrzygnięć, czy też subiektywnego przekonania o stronniczości danego pracownika (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1527/18). Przypomnieć również należy, że ewentualnym skutkiem prawnym braku wyłączenia pracownika w przypadku faktycznego występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest wadliwość postępowania, pociągająca za sobą - w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 k.p.a.) - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.