II SAB/Wa 443/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Środowiska do rozpoznania pkt 1 i 2 wniosku A. C. z [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz A. C. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. A. C. (zwana dalej: "Skarżącą") złożyła 21 maja 2020r. do Ministerstwa Środowiska, za pośrednictwem poczty e-mail, wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczących grupy roboczej, o której mówił M. W.- Minister Środowiska (zwany dalej: "Ministrem") w wywiadzie w TV Trwam [...] maja 2020r. Skarżąca wniosła o udostępnienie dokumentów dotyczących powołania ww. grupy roboczej, podania informacji o liczbie i datach spotkań grupy roboczej, udostępnienie protokołów z posiedzeń grupy roboczej oraz dokumentów powstałych w wyniku prac grupy roboczej. 2. Minister pismem z 26 maja 2020r. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, wskazując, że grupa ekspertów, której wniosek dotyczy, przygotowuje projekt rozwiązań prawnych dotyczących transparentności finansowania organizacji [...] i nie wytworzyła jeszcze dokumentów. 3. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429, zwana dalej "u.d.i.p.") - przez nieudostępnienie informacji publicznej, pomimo upływu terminu ustawowego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności, orzeczenia o jej charakterze i nakazanie Ministrowi rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że Minister do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi na wniosek, jak i nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej. Żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy sposobu funkcjonowania Ministra, zaś Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. 4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w piśmie z 26 maja 2020r. odpowiedział na ww. wniosek, zatem rozpoznał go z zachowaniem ustawowego terminu. W sprawie nie można zatem mówić o bezczynności, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynność oznacza brak jakiegokolwiek działania ze strony organu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zażył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części. 2. Przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Środowika w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z [...] maja 2020r. 3. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Minister, był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, jak również to, że żądana przez Skarżącą informacja stanowiła informację publiczną. Sąd wskazuje, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i w art. 6 u.d.i.p. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Sprawy publiczne wiążą się z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010r. sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: pkt 1) - pkt 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; pkt 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W myśl zatem ww. przepisów: art. 1 i art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest i to, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie ponadto z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Natomiast, w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Minister, mając powyższe unormowania prawne na względzie, powinien zatem odnieść się do całości ww. wniosku Skarżącej, a nie tylko do jego części i albo udostępnić w całości żądane informacje, albo odmówić wydania żądanych informacji w stosownej formie – decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Treść pisma Ministra z [...] maja 2020r. wskazuje, że Minister nie odniósł się do tej części wniosku Skarżącej, która odnosiła się do dokumentów dotyczących powołania grupy roboczej, pracującej nad tym, żeby ujawnić finansowanie [...] (punkt pierwszy wniosku), ani nie podał informacji o liczbie i datach spotkań grupy roboczej (punkt drugi wniosku). Z akt administracyjnych nie wynika też, aby Minister uczynił to w prawem przewidzianym terminie 14 dni. Tym samym w tym zakresie należało uznać, że Minister pozostawał w bezczynności. Sąd zobowiązał więc Ministra, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018r., poz.1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), do rozpatrzenia ww. wniosku Skarżącej w zakresie punktu 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku). Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004r. sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie z: 28 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1542/08, 12 października 2010r. sygn. akt II SA/Wa 933/10, 10 listopada 2010r. sygn. akt II SAB/Wa 117/09). Sąd stwierdza ponadto, że na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. był zobowiązany wskazać czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne nie wskazywały, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji). Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy Minister w swoim piśmie z [...] maja 2020r. wskazał, że "powyższe grupa nie wytworzyła jeszcze żadnych dokumentów należało uznać, że odpowiedział na pytanie 3 i 4 wniosku Skarżącej z [...] maja 2020r. i w tym zakresie nie można mówić o zachodzącej bezczynności Ministra. Skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 P.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku). Należy bowiem podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie Minister częściowo udzielił odpowiedzi na postawione we wniosku Skarżącej pytania, a dwumiesięczna (na dzień wniesienia skargi) zwłoka u udzieleniu odpowiedzi na pozostałe pytania Skarżącej nie stanowi wadliwości o charakterze rażącym. 4. Sąd w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. – orzekł, jak sentencji wyroku. Zawarte w punkcie czwartym wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych wydano na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.