I SA/Wa 1453/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżona decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] i decyzji Prezydenta dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. orzekającej o odmowie ustanowienia - na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i oznaczonej nr hip. [...] – prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego obecnie cz. działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz orzekającej o umorzeniu postępowania w stosunku do gruntu o powierzchni [...] m2 , stanowiącego pozostałą część dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] i przekazaniu sprawy - w tym zakresie – do rozpatrzenia Kierownikowi Urzędu Rejonowego w W. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. orzekającą o odmowie ustanowienia, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - prawa użytkowania wieczystego do części opisanej wyżej dawnej nieruchomości [...] a w stosunku do jej pozostałej części – orzekającą o umorzeniu postępowania i przekazaniu (w tym zakresie sprawy) organowi właściwemu. W dniu 10 lipca 2003 r. S. K., jedna z następczyń prawnych byłych właścicieli dawnej nieruchomości, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji "dekretowej" oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego podnosząc, że w decyzjach tych organy błędnie ustaliły rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości [...]. Na dowód powyższego przedłożyła pismo Starostwa Powiatu W. z dnia 24 września 2002 r. z którego wynikało inne, niż określone w w/w decyzjach, rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej. W związku z powyższym Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające ustalając, że dokonane przez Prezydenta miasta W. rozliczenie nieruchomości hipotecznych na wyrysie dla działki nr [...] zostało wykonane jedynie graficznie i wykazano w nim [...] m2 z nieruchomości hip. Nr [...]. Wyrys ten posłużył też do złożenia wniosku w Sądzie Rejonowym o urządzenie księgi wieczystej. Organ przyjmując zatem na, że ponieważ dokonanie rozliczenia powierzchni przedmiotowej nieruchomości [...] opierało się na rozliczeniu dokonanym przez geodetę uprawnionego (choć rozliczenie to okazało się w istocie rzeczy błędne) uznał, że wada ta nie miała charakteru kwalifikowanego - w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, wniesionego przez wnioskodawczynię, organ dokonał powtórnej analizy zebranego materiału dowodowego i nie stwierdził, aby zaistniały nowe okoliczności, stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium. W szczególności stwierdzono, że – w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując zaś oceny istnienia przesłanek określonych w w/w przepisie, organ orzekający bada stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Kolegium podniosło, iż decyzja Samorządowego Kolegium w W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. zostały wydane na podstawie art. 7 cytowanego wyżej dekretu z dnia 2 października 1945 r., który umożliwiał dotychczasowemu właścicielowi gruntu zgłoszenie - w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę – wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za symboliczna opłatą a gmina winna uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania. W kwestionowanej decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. a także w utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 1999 r. przyjęto, iż z dawnej nieruchomości hipotecznej o powierzchni [...] sążni2 ( [...] m2) część jej, o powierzchni stanowiącej [...] m2 , wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będącej własnością Gminy [...]. Pozostała zaś część dawnej nieruchomości jest własnością Skarbu Państwa i zajmuje powierzchnię [...] m kw. Jak wyżej wspomniano, Prezydent miasta W. wydając w 1998 r. decyzję opierał się na rozliczeniu powierzchni dokonanym przez uprawnionego geodetę - wg stanu prawnego istniejącego w dniu 18 marca 1996 r.- co było potwierdzone opisem i mapą znajdującymi się w aktach sprawy. W prowadzonym postępowaniu nadzorczym Kolegium ustaliło, że dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] czerwca 1995 r. decyzja komunalizacyjna nr [...] a po odnowieniu ewidencji gruntów w/w grunt został oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 1998 r. dokonano podziału tej działki, w wyniku czego wydzielono działki o numerach: [...] oraz [...] i - jak wynikało to z przekazanego do Kolegium wypisu z ewidencji gruntów – w dniu 6 kwietnia 1999 r. dawna nieruchomość hipoteczna stanowiła już część działki nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], po czym w latach późniejszych nastąpiły dalsze podziały. Natomiast dawna działka nr [...] (przy ul. [...]), stanowiąca własność Skarbu Państwa, po odnowieniu ewidencji gruntów, została oznaczona jako działka [...] i - jak wynikało z rozliczenia powierzchni dokonanej przez uprawnionego geodetę według stanu prawnego na dzień 18 marca 1996 r. - dawna nieruchomość hipoteczna stanowiła część tej działki. Powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organ nadzorczy przyznał, że istotnie, w odniesieniu do gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr [...] ozn. Nr hip. [...], w zakresie rozliczenia powierzchni, wystąpiły rozbieżności, jednakże wada ta nie mogła być potraktowana jako rażąco naruszająca przepis prawa (w art. 156 § l pkt 2 k.p.a.), albowiem zgodnie - z utrwalonym poglądem orzecznictwa administracyjnego - cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w takim przypadku w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Oznacza to, że postępowanie nadzorcze prowadzi się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Dokonane natomiast rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej, aczkolwiek odmienne od dotychczasowego rozliczenia z dnia 18 marca 1996 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę, nie było znane organowi a zatem nie mogło być ocenione jako kwalifikowana wada decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Rozbieżność w powierzchni gruntu stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia obu w/w decyzji może natomiast – wg organu - stanowić przesłankę, o jakiej mowa w przepisie art. 145 § l pkt 5 k.p.a. Zgodnie z jego treścią bowiem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał też za chybiony zarzut dotyczący nieobjęcia kwestionowanymi decyzjami całej dawnej nieruchomości [...] o powierzchni [...] m2, skoro bowiem organy uczyniły przedmiotem rozpoznania wniosek tylko w części ( dotyczącej gruntu będącego własnością jednostki samorządu terytorialnego) i w tym zakresie rozstrzygnęły sprawę co do istoty, a w części - dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - przekazały sprawę celem rozpatrzenia do właściwego organu, brak było podstaw by takie rozstrzygnięcie kwestionować. Niezależnie od podniesionych przez stronę argumentów Kolegium zaakcentowało, iż dokonało również wszechstronnej oceny obu przedmiotowych decyzji, pod kątem przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji i nie znalazło innych podstaw do stwierdzenia ich nieważności. W szczególności zaznaczono, że dacie wydania w/w decyzji sporny grunt, w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony był pod układ komunikacyjny, decyzje te wydały zaś organy właściwe a rozstrzygnięcia skierowano do stron. Decyzje te nie były również niewykonalne ani nie zawierały wady, powodującej ich nieważność z mocy prawa. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium w W. z dnia [...] lutego 2007 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła S. K. Skarżąca twierdziła, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej ( obecnie użytkowania wieczystego ) oczekiwał na rozpoznanie przez 50 lat a zatem w tym okresie czasu organy administracji państwowej mogły uporządkować kwestie powierzchni gruntu – z godnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącej, gdyby wniosek został rozpoznany, wcześniej to treść poprzednio obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego pozwalałaby na rozstrzygnięcie sprawy na korzyść byłego właściciela. W piśmie uzupełniającym skargę skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne podniosła również, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej samo przez się nie oznacza jeszcze, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem. Odmowa zaś uwzględnienia wniosku, bez wyraźnego wskazania celu publicznego, stanowiła naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśniono przy tym, że własnością Gminy Miasta W. nie jest grunt o powierzchni nie [...] m. kw. (jak wynikało to z kwestionowanych decyzji) a grunt o powierzchni [...] m. kw. będący placem, aktualnie wydzierżawionym przedsiębiorstwu G. Natomiast własnością Skarbu Państwa pozostaje powierzchnia tylko [...] m. kw a nie [...] m. kw. (jak podano to we wspomnianych wyżej decyzjach). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Wprawdzie skarżąca w toku postępowania administracyjnego przede wszystkim akcentowała jedynie kwestię różnicy w rozliczeniu powierzchni dawnej nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...] (na grunt będący własnością komunalną a grunt stanowiący własność Skarbu Państwa) dokonanym przez Prezydenta Miasta W. a rozliczeniem przyjętym w ewidencji gruntów a Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sprawę rozpoznało również w aspekcie pełnej regulacji, zawartej w art. 156 § 1 k.p.a., tym niemniej Sąd – niebędąc związany granicami skargi - uznał, że przedmiotowa sprawa nie została jednak przez organ rzetelnie wyjaśniona. Jak wynika z treści pisma Urzędu Miasta W. – Biura Geodezji i Katastru Delegatura w Dzielnicy M. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], obręb [...] ([...]) nie zawierał pierwotnie rozliczenia nieruchomości hipotecznych w działkach ewidencyjnych. Rozliczenie tego rodzaju nieruchomości dla działki nr [...] zostało wykonane jedynie graficznie. Wykazano wówczas, że w skład obecnej działki nr [...] wchodzi [...] m kw. gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Wyrys ten posłużył też do sporządzenia wniosku do sądu wieczystoksięgowego. Sytuacja zmieniła się w 1996 r. kiedy to odnowiono ewidencję gruntów dla w/w obrębu i rozliczenie nieruchomości hipotecznych zostało wówczas wykazane na podstawie współrzędnych pozyskanych z materiałów archiwalnych. Nieruchomość oznaczona nr. hip. [...] została wtedy wykazana w części - co do powierzchni [...] m. kw. ramach działki nr [...], będącej własnością Gminy, zaś co do pozostałej części tj. co do powierzchni [...] m. kw., w ramach działki nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Zatem w dacie wydawania obu kwestionowanych decyzji, stan ujawniony w ewidencji gruntów był już inny niż przyjmowały to obie w/w kwestionowane decyzje. Powyższe zatem mogłoby istotnie wskazywać, że w takiej sytuacji winien mieć zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak sugerowało to zresztą Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie wnikając bowiem w motywy rozstrzygnięcia o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego, można by twierdzić, że w zaistniałej sytuacji wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że rozpoznając przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji Kolegium ustaliło, iż odmowa przyznania stronom prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości [...] stanowiącej własność miasta W. spowodowana była tym, że w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie orzekania, grunt ten był przeznaczony pod układ komunikacyjny. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 1999 r. powyższą odmowę uzasadniono nieco inaczej, choć też ogólnie. Wskazano, że sporny teren przeznaczony został pod centralne funkcje miasta (C-1) i układ komunikacyjny. Jak wynika jednak z akt administracyjnych, w dacie wydawania kwestionowanych decyzji obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. w sprawie zmiany perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy B. ( Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 15 , poz. 184 ) , z którego wynikało, iż grunt przy ul. [...] położony był w obszarze [...] centralnego zespołu usługowo-mieszkaniowego. W obszarze tym preferowana była lokalizacja funkcji usługowych III stopnia stanowiących uzupełnienie programu obszaru ścisłego centrum w zakresie administracji, współpracy gospodarczej, placówek naukowo-badawczych, ale preferowano również zespoły mieszkaniowe stowarzyszone z programem urządzeń obsługi mieszkańców. Ponadto, co jest istotne, w obszarze tym dopuszczało się utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi (vide: pismo Urzędu Gminy [...] Dzielnicy M. Wydział Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 29 października 1997 r. nr [...]). Zatem biorąc powyższe pod uwagę stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była uzasadniona, bo przedmiotowy grunt (będący własnością Gminy) w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w 1998 r. był przeznaczony pod węzeł komunikacyjny nie jest zgodne z pełną treścią wspomnianego planu i tym samym stwierdzenie to nie może dowodzić wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Przyczyny zaś odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego podane w uzasadnieniu obu kwestionowanych decyzji określone zostały bardzo ogólnikowo i należałoby dokładnie zbadać, czy rzeczywiście to z podanych w tych decyzjach powodów, wniosek ten nie mógł być uwzględniony ( oczywiście ,co do terenu stanowiącego plac). Aktualnie – jak twierdzi skarżąca – teren ten dzierżawiony jest przez przedsiębiorstwo G., zatem raczej nie może stanowić węzła komunikacyjnego. Znamienne było przy tym rownież to, że organ rozpoznający wniosek dekretowy, początkowo badał możliwość wydzielenia z działki oznaczonej poprzednio nr [...] powierzchni odpowiadającej części dawnej nieruchomości [...]. Dopiero uzyskawszy opinię, że teren o powierzchni [...] m. kw. nie może stanowić odrębnej, samodzielnej działki przyjął, iż niedopuszczalne było uwzględnienie wniosku i stanowisko to uzasadnił, jak wspomniano, przeznaczeniem gruntu pod centralne funkcje miasta i układ komunikacyjny. Zatem zakres prowadzonego postępowania dowodowego może sugerować, że przyczyną odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, co do gruntu skomunalizowanego było nie tyle jego przeznaczenie w planie zagospodarowania, co być może zbyt mała jego wielkość. Z tego względu, skoro okazało się, że powierzchnia dawnej nieruchomości [...] w większej części wchodzi w skład gruntu skomunalizowanego, niż przyjął to Prezydent Miasta W. w decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. i Kolegium w decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r., to przy ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby dogłębnie wyjaśnić, czy w dniu [...] kwietnia 1999 r. działka o powierzchni [...] m. kw. mogła być działką samodzielną, która mogła by – w świetle regulacji zawartej w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - stanowić przedmiot użytkowania wieczystego następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości oznaczonej nr. hip. [...]. Jeśli by się bowiem okazało, że przy tak określonym przeznaczeniu gruntu, jak przewidywał to obowiązujący w dniu [...] kwietnia 1999 r. plan zagospodarowania, było jednak możliwe uwzględnienie wniosku, zwłaszcza jeśli działka była w istocie rzeczy większą niż wówczas przyjmowano, to okoliczność ta winna zostać rozważona w kategoriach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesną i narusza przepisy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 cytowanej wyżej ustawy procesowej.