III OSK 6040/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1662/20 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia 24 lutego 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2021 r., II SA/Wa 1662/20 oddalił skargę M.C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 15 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. M.C. (dalej: "skarżący") 16 marca 2017 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] (dalej "Dyrektor", lub "organ pierwszej instancji") wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które zostało mu przyznane od 1 marca 2017 r. i wypłacane comiesięcznie do 31 maja 2017 r. (w łącznej kwocie 1 620,00 zł). Następnie w związku z kolejnym wnioskiem z 7 czerwca 2017 r., z uwagi na wyznaczenie skarżącego na stanowisko służbowe w garnizonie D., organ pierwszej instancji wypłacał skarżącemu świadczenie mieszkaniowe od 1 czerwca 2017 r. do 30 listopada 2019 r. (w łącznej kwocie 14 400,00 zł). 8 stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji powziął informację, że skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...] z 16 marca 2009 r., otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 16 512,00 zł. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy Dyrektor, pismem z 14 stycznia 2020 r., wezwał skarżącego do zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 marca 2017 r. do 30 listopada 2019 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Wobec braku uiszczenia przez skarżącego żądanej kwoty, Dyrektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją nr [...] z 24 lutego 2020 r. orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty 16 020,00 zł, tytułem nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 marca 2017 r. do 30 listopada 2019 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wypłata świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącego następowała pomimo, iż nie przysługiwało mu prawo do zakwaterowania z uwagi na fakt skorzystania z jednej z form pomocy z wykorzystaniem środków publicznych, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"). W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy") decyzją z 15 czerwca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Prezes AMW podniósł, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący, będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...] z 16 marca 2009 r. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 16 512,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego, zaistniała negatywna przesłanka wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Prezes AMW stwierdził, że wypłacając skarżącemu pomoc finansową w wysokości 16 512,00 zł. Państwo udzieliło mu pomocy na uzyskanie domu jednorodzinnego. Choć w dacie nabycia tego świadczenia skarżący nie pełnił zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie mogła nie mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji. Decydujące znaczenie ma - zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - sam fakt otrzymania pomocy finansowej, co skutkuje tym, że żołnierzowi nie przysługuje w ogóle prawo do zakwaterowania, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zaspokojone zostały potrzeby mieszkaniowe żołnierza. W przeciwnym razie realizacja prawa do zakwaterowania m.in.: w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu Państwa na ten sam cel. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wypłata skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od 1 marca 2017 r. do 30 listopada 2019 r. następowała nienależnie. W ocenie organu odwoławczego, na gruncie ustawy o Policji skarżący traktowany jest jako osoba, której potrzeby zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Skoro zaistniała negatywna przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP należało wydać decyzję orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty 16 020,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 marca 2017 r. do 30 listopada 2019 r. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W odpowiedzi na skargę Prezes AWM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało już docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, nie może skutecznie, ponownie, ubiegać się o realizację tego prawa po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej. Wypłacając skarżącemu ekwiwalent pieniężny na zakup domu, Państwo udzieliło mu pomocy w zamian za realizację prawa do kwatery. Jednocześnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie mogło zostać zaakceptowane stanowisko skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie przydziału kwatery, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy w formie ekwiwalentu pieniężnego, wypłaconego w zamian za rezygnację z kwatery podczas pełnienia służby w Policji. Taka interpretacja przepisu art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z jego treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości wielokrotnego korzystania z pomocy Państwa. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię łub niewłaściwe zastosowanie tj: 1) art. 7 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady praworządności i przyznania sobie przez organ pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a nie na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP; 2) art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego niewłaściwą, rozszerzającą wykładnię i uznanie, że prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych może nastąpić tylko jeden raz oraz, że wyłączone z tego uprawnienia są osoby które korzystały już z pomocy publicznej w ogóle, nawet jeżeli uzyskana pomoc nie była związana z pełnieniem zawodowej służby wojskowej, w tym, jeżeli uzyskały jak skarżący pomoc publiczną, jako funkcjonariusz Policji na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, dalej: "ustawa o Policji"), mimo, iż przesłanka ta nie jest znana ustawie o zakwaterowaniu; 3) art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez dowolne, pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy o zakwaterowaniu. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 p.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. NSA zaznacza przy tym, że nie może – działając niejako z własnej inicjatywy – zwolnić skarżącego z obowiązku precyzyjnego wskazania w skardze przepisów prawa materialnego wadliwie zinterpretowanych w zaskarżonym wyroku. Jak podniesiono wyżej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekając NSA jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Przepis ten należy jednak rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej należało dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał legalność decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego o obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty 16020,22 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 marca 2017 r. do 30 listopada 2019 r. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił m. in. przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego (ust. 2). Żołnierz zawodowy wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Zaistniała w rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu, który jako funkcjonariusz Policji, otrzymał, na podstawie art. 88 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, pomoc finansową w kwocie 16512,00 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego – przysługuje prawo wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zasadnym wydaje się wskazanie, że tak określony problem prawny był już w ostatnim czasie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21, 17 grudnia 2021 r., III OSK 4678/21 i argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach Sąd w tym składzie w pełni podziela. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie określonej w przepisie ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc Państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie daje jednak podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania poza regulację zawartą w tym przepisie. Zgodzić się oczywiście należy z organem, że w procesie wykładni nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Względy celowościowe zostały jednak w przedmiotowej sprawie wadliwie wykorzystane przez organ i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnią (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dedykowane funkcjonariuszom Policji i żołnierzom zawodowym uprawnienia są oparte na wspólnych założeniach systemowych, gdyż ich charakter jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie organu, odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz dobrowolnie kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby uprzywilejowany w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, w których mowa w art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia w stosunku do żołnierza, który jako funkcjonariusz Policji wcześniej otrzymał pomoc finansową na cele mieszkaniowe (kupno domu) na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (por. L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, /w:/ red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie skarżący zmieniał formację – przeszedł z Policji do Sił Zbrojnych. Nie zachodzi zatem przypadek żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobowiązane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, których małżonkowie pełniący służbę w innej formacji mundurowej, uzyskali tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest zasadny. W konsekwencji zasadny jest także podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji, gdyż organ dokonując wykładni rozszerzającej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zastosował ten przepis wbrew jego jednoznacznemu brzmieniu. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. Z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika wprost obowiązek ustalenia przez organ konkretnych przesłanek: czy funkcjonariusz otrzymał wypłaconą pomoc finansową w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, otrzymał ją do 31 grudnia 1995 r. i otrzymał ją na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, których zaistnienie oznacza, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W rozpoznawanej sprawie organ, wbrew wynikającej z art. 7 Konstytucji zasadzie praworządności, stosując wykładnię rozszerzającą przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, swoje rozstrzygnięcie oparł na przesłankach niewynikających z analizowanego przepisu. Przepis ten, przy uwzględnieniu przedstawianej wyżej jego wykładni, nie znajdował w przedmiotowej sprawie zastosowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 1-3 oraz pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazać należy, że przepis ten nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie, wobec tego nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AWM [...] z 24 lutego 2020 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.