II SA/Lu 518/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 12 czerwca 2013r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. wpłynęło zawiadomienie K. P. o zaistniałej samowoli budowlanej w postaci zmiany struktury dachu pokrywającego budynek gospodarczy znajdujący się na sąsiedniej nieruchomości nr [...], stanowiącej własność L. i R. W.. Według zgłaszającej na wspomnianym budynku nie zainstalowano rynien, co powoduje, że woda z dachu spływa na jej nieruchomość powodując zawilgocenie znajdującego się na niej drewnianego budynku. Podniosła ponadto, że spływająca z działki [...] woda powoduje wymywanie i zapadanie gruntu na jej działce nr 707 oraz wskazała na usytuowanie przez sąsiadów szamba częściowo na jej posesji. Zażądała zobligowania sąsiadów do przywrócenia stanu przed uszkodzeniem dachu tj. jego skrócenia o długość, na jaką został wysunięty, wcześniej bowiem był równo z gzymsem budynku, założenia rynien na budynkach i odprowadzanie wody na ich działkę, usunięcia podpór znajdujących się na jej działce, rozbiórki grożącego zawaleniem drewnianego budynku oraz usunięcia szamba. Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. L. na podstawie art. 66 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał L. i R. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowaniu wspomnianego budynku gospodarczego poprzez wykonanie obróbek blacharskich dachu od strony zachodniej oraz rynien i rur spustowych od strony działki nr [...] w celu odprowadzenia wód opadowych z dachu na teren własnej działki w terminie do dnia 30 października 2013r. Wspomniane roboty zostały wykonane, co potwierdza protokół oględzin z dnia 9 września 2013r. W dniu 26 maja 2014r. do organu wpłynęło kolejne pismo K. P., w którym podała, że na skutek dokonanej przez L. i R. W. samowoli budowlanej polegającej na zmianie struktury dachu pokrywającego budynek gospodarczy dochodzi do dewastacji jej nieruchomości. Spadający z dachu budynku śnieg powoduje zawilgocenie jej domu. Następnie w dniu 17 lipca 2014r. złożyła do Inspektor Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie samowoli budowlanej właścicieli działki nr [...]. Stwierdziła, że cała więźba dachowa wraz z pokryciem oraz ścianki kolankowe podłużne i część szczytowych zostały całkowicie rozebrane. Wykonano całkiem nową więźbę dachową, dwuspadową, kryta blacha z wydłużeniem okapu o około 20cm. Murłaty i cały dach obniżono o około 70 cm, przez co zmianie uległa kubatura dachu. Murłata jest obecnie mocowana na gzymsie, podczas, gdy wcześniej wykonana była ścianka kolankowa z trzech warstw cegły silikatowej. Zdaniem wnoszącej zażalenie zakres robót przekracza złożone przez sąsiadów zgłoszenie i wymagały pozwolenie na budowę. Po rozpoznaniu zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru budowlanego dodatkowy termin do załatwienia wniosku z dnia 7 czerwca 2013r. w część dotyczącej samowoli budowlanej, jakiej mieli dopuścić się właściciele działki [...] poprzez rozbiórkę ścianek kolankowych i wykonanie nowego dachu na budynku gospodarczym. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2015r. na podstawie art. 149 § 1 i 2, art. 147 oraz art. 145 § 1 pkt.5 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]., a następnie decyzją z dnia [...]. odmówił jej uchylenia. Zdaniem organu podniesione w zażaleniu okoliczności stanowią nowe okoliczności w sprawie i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. W jego mniemaniu zdjęcia budynku potwierdzają, że przed remontem dachu był on oparty na ściankach kolankowych. Podczas oględzin jakie miały miejsce 12 lutego 2015r. ustalono, że w ramach remontu dachu wymieniono całą jego konstrukcję, a nie tylko kilka krokwi, jak zaznaczono w złożonym zgłoszeniu. Wymiana wszystkich krokwi nie powoduje jednak w ocenie organu zmiany kwalifikacji robót jako wymagających pozwolenia na budowę. Trudno obecnie udowodnić, czy nastąpiło wydłużenie krokwi o 20cm i wydłużenie okapu ponad lico ściany, bowiem przed remontem dachu istniał występ ściany kolankowej w postaci gzymsu. Nie dano przy tym wiary oświadczeniu Z. W., według którego ścianki kolankowe zostały rozebrane kilka lat wcześniej przed zmianą konstrukcji dachu. Zdaniem organu rozebranie ścianek o wysokości 70cm na tak dużym budynku o długości 21,5 m jest technicznie niemożliwe przy obciążeniu dachu eternitem, bez jego zdjęcia. Budynek po przebudowie dachu zmienił tylko nachylenie połaci dachu oraz zmniejszył w niewielkim stopniu kubaturę strychu. Wykonany zakres robót, w ocenie organu, winien być poprzedzony uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie dokonaniem zgłoszenia wymiany kilku krokwi, ponieważ rozbiórka ścianek kolankowych ze zmianą nachylenia połaci dachu powoduje zmianę kubatury budynku o czym stanowi art. 3 pkt.7a prawa budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że wobec lokalizacji przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicy działki w odrębnych postępowaniach nakazano wykonanie na nim rynien i rur spustowych oraz wykonanie ściany oddzielenia pożarowego w budynku letniskowym na sąsiedniej działce. Według organu dokonanie rozbiórki dachu, ani wydanie nakazu przywrócenia dachu do stanu pierwotnego tj wykonania ścian kolankowych oraz podniesienie połaci dachu jest nieracjonalne i nie uzasadnione technicznie, jak również niezasadne ze względów społeczno – ekonomicznych. Po rozpoznaniu odwołania K. P. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego L. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt.5 kpa, według którego wznawia się postępowania, jeśli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie znane organowi wydającemu decyzje, a istotne dla sprawy istniejące w dniu wydania decyzji. Podzielił wprawdzie opinię Powiatowego Inspektora, według którego nową okolicznością nie znaną organowi jest fakt rozbiórki ścianek kolankowych budynku gospodarczego, na których oparty był dach, co zmieniło jego charakterystyczne parametry tj. jego kubaturę i wysokość, ale jednocześnie uznał, że nie jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, co jest przesłanką wznowienia postępowania w omawianym trybie. Nie istnieje zatem przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt.5, jak również nie ma innych przesłanek do wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Podkreślił, że postępowanie w sprawie toczone było w oparciu o art. 66 prawa budowlanego i dotyczyło utrzymania budynku. Stąd też nakazano właścicielom działki [...] założenie rynien i rur spustowych, co miało przeciwdziałać spływowi wód opadowych na nieruchomość sąsiednią. W ocenie organu nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawa rozbiórki ścianek kolanowych i obniżenie budynku, gdyż nie może prowadzić do wniosku, aby zapadła decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Obniżenie budynku o 70cm pozostaje bowiem bez wpływu na sposób odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych. Dlatego brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...]. ( błędnie podano datę 27 lipca 2013r. ) W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego K. P. zarzuciła decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego błędne uznanie, że w sprawie pojawiły się istotne nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dacie wydania decyzji, a nie znane organowi, podczas, gdy wszystkie okoliczności były podnoszone w toku postępowania oraz brak rozstrzygnięcia w zakresie samowoli budowlanej, jakiej mieli dopuścić się L. i R. W. poprzez wykonanie nowej więźby dachowej z wydłużeniem okapu w kierunku granicy z jej działką, rozbiórkę ścian kolankowych i wykonanie nowego dachu na budynku gospodarczym. Odpowiadając na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego L. podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezpodstawny jest zarzut skargi sprowadzający się do wytknięcia organowi odwoławczemu usankcjonowania błędnego, zdaniem skarżącej, postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...]. Powyższy wniosek opiera się na konstrukcji wznowienia postępowania powszechnie w orzecznictwie i literaturze prawniczej uważanego za instytucję procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 kpa. Jego podstawą jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania, otwierające postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a; oraz przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granice postępowania rozpoznawczego co do ustalenia podstaw wznowienia postępowania wyznacza art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Ustalenie zatem, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145a kpa, może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Wskazany w postanowieniu jako podstawa wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga, aby nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody zostały ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Spełnienie warunku ujawnienia nowych okoliczności i dowodów należy przy tym odnieść do organu, a nie do strony. N. okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają zatem określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem nie każde nowe okoliczności faktyczne lub dowody, które po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności wyszły na jaw, mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, a tylko te, które są istotne dla sprawy, to znaczy takie, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie. W tym kontekście stanowisko organu odwoławczego uznać należy za uzasadnione. Bez wątpienia fakt rozbiórki ścianek kolankowych i obniżenia dachu budynku gospodarczego nie był znany organowi w dacie wydania decyzji. Wcześniej skarżąca piśmie z dnia 7 czerwca 2013r. wskazała m.in. na dokonanie przez właścicieli działki [...] naprawy dachu budynku gospodarczego i jego wydłużeniu o około 20cm w kierunku jej działki, co spowodowało, że spływająca z dachu woda opadowa zalewa znajdujący się na niej drewniany budynek. Z kolei w piśmie z dnia 8 lipca 2013r. skarżąca wskazała, że dach nie tylko został naprawiony, ale zmieniona została cala jego konstrukcja. Organ dysponował już wtedy zgłoszeniem robót budowlanych złożonym przez R. W. z dnia 20 kwietnia 2010r. opisanych jako zmiana pokrycia dachowego z eternitu na blachę trapezową oraz wymiana krokwi uszkodzonych w okresie zimowym. Podczas oględzin jakie miały miejsce 26 czerwca 2013r. stwierdzono wysunięcie dachu ponad 20 cm poza gzyms budynku oraz brak rynien i rur spustowych. Treść protokołu oględzin nie wskazuje, aby jego przedmiotem był zakres wykonanych robót, opisanych w zgłoszeniu, samo zaś rozstrzygnięcie zostało oparte na rozwiązaniu przyjętym w art. 66 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. poz. 1623 ze zmianami ) dotyczącym utrzymania obiektu budowlanego, w tym przypadku wskazując na jego nieodpowiedni stan techniczny. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan zapewniający sprawność techniczną obiektu jako całości oraz sprawność techniczną elementów instalacji obiektu i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno - budowlanym. W efekcie nałożono na właścicieli budynku obowiązek wyposażenie go w rynny i rury spustowe pozwalające zapobiegać spływowi wód opadowych na nieruchomość skarżącej. Bez wątpienia powyższy nakaz znajduje uzasadnienie w treści.§ 126 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr [...], poz. 690 ze zmianami ), stosownie do którego dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości - zgodnie z § 28 ust. 2. Nie budzi jednak również wątpliwości, że wznowienie postępowania umożliwia przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Stąd też organ nie mógł rozpoznawać sprawy samowoli budowlanej w postępowaniu nadzwyczajnym, gdy jego przedmiotem była decyzja ostateczna dotycząca utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Warto zauważyć, że w sytuacji, gdy zakres wykonanych robót budowlanych wykracza poza ramy zgłoszenia, zasadą jest prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 ust.1 pkt.3 i art. 51 prawa budowlanego. W orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano natomiast pogląd, zgodnie z którym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem obiektu budowlanego. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie może być natomiast wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. Kwestie należą do zagadnień uregulowanych przez przepisy prawa budowlanego normujące zagadnienia robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – w tym normujące m.in. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( por. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2010r. II OSK 1424/08, 20 maja 2011r. II OSK 887/10, 15 lipca 2010r. II OSK 1196/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Rację ma zatem organ odwoławczy dowodząc, że dla nakazania doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego poprzez zamontowanie rynien i rur spustowych nie ma znaczenia fakt przekroczenia przez inwestorów zakresu robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu. Zgodzić się również należy z jego stanowiskiem, według którego ujawnienie demontażu ścianek kolankowych, obniżenie dachu i wyprowadzenie go poza obręb gzymsu budynku nie może być uznane za okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt.5 kpa. Jak już wskazano, taki charakter mają tylko takie okoliczności których ocena miałaby znaczenie w sprawie i prowadziłyby nie tylko do wznowienia postępowania administracyjnego, ale również mogłyby prowadzić do zmiany treści zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że dla sprawy istotne będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1985 r. I SA 198/85, ONSA 1985, nr [...], poz. 35). Z pewnością wykonane odstępstwa od zgłoszenia w żadnej mierze nie mają wpływu na wykonanie obowiązku utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Konsekwencją ustalenia braku podstawy wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt.1 kpa o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Warto natomiast zauważyć, że skarżąca konsekwentnie podnosiła fakt zmiany konstrukcji dachu, co miało w jej mniemaniu przekraczać zakres zgłoszenia robót budowlanych. Było to zatem oczywiste domaganie się wszczęcia postępowania pozwalającego na dokonanie kontroli wykonanych robót. Również L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...]. wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia wniosku skarżącej w części dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce ścianek kolankowych i wykonania nowego dachu na budynku gospodarczym na działce nr [...]. Zupełnie niezrozumiale było w tej sytuacji wznawianie z urzędu postępowania zakończonego decyzją w trybie art. 66 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego, skoro w żadnym razie nie mogło prowadzić do rozpoznania tej właśnie kwestii. Dla oceny postępowania organów w sprawie będącej przedmiotem skargi nie ma to jednak znaczenia. Organ powinien natomiast dążyć do rozpoznania wniosku skarżącej. Z powyższych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.