II OSK 394/18

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 800/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania postanawia zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 800/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmawiające wymierzenia na wniosek [...]inwestorowi [...], kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanym na terenie ośrodka "[...]. Podstawę materialnoprawną tego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. ustawy Prawo budowlane) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie (art. 48-49 ustawy) są trybami wyłączającymi się wzajemnie. W sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu realizowanego samowolnie, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 48-49 ustawy, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie. W konsekwencji rozstrzygnięcie oparte na art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym w ramach postępowania legalizacyjnego, mającym na celu ustalenie czy samowolnie zrealizowany obiekt w ogóle może uzyskać zgodność z prawem, oraz czy inwestor do takiej zgodności doprowadzi. Zdaniem organu tak długo jak inwestorowi realizującemu samowolnie obiekt budowlany zagraża sankcja nakazania rozbiórki, nie istnieje możliwość przystąpienia do użytkowania takiego obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a w konsekwencji brak jest możliwości stosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo wykazały, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem wymierzenie kary jest potencjalnie możliwe tylko wówczas, gdy strona powinna się ubiegać o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Zdaniem Sądu I instancji sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro bowiem nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona w takiej sytuacji spełniającej znamiona samowoli budowlanej, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, że znane mu są poglądy sądów administracyjnych prezentujące stanowisko odmienne, wynikające z innej, niż powyższy wynik, wykładni prawa., ale nie podziela zawartej tam oceny prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust 1 pkt 1) lit. a) i pkt 2) w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1-6 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie można zastosować sankcji (nałożyć kary administracyjnej) za nielegalne użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie są trybami wzajemnie wyłączającymi się - mimo że, prawidłowa interpretacja (zarówno językowa, jak i celowościowa oraz funkcjonalna) wspomnianych przepisów, również w świetle orzecznictwa Trybunał Konstytucyjnego i części sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku o konieczności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.",- poprzez wydanie wyroku, którego treść wywołuje uzasadnione i relewantne wątpliwości co do sposobu procedowania Sądu, zwłaszcza głosowania nad wyrokiem z uwzględnieniem zasady orzekania większością głosów; 3. ponadto, z ostrożności procesowej, nieważność postępowania, na podstawie art. 183 § 2 pkt 4) in principio p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie zaskarżonego wyroku przez skład Sądu orzekającego sprzeczny z przepisami prawa. W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Stowarzyszenie wniosło, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie budzące poważne wątpliwości, o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem podjęcia wiążącej uchwały, ewentualnie, na podstawie art. 187 § 3 p.p.s.a., o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu Sędziów Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis ten pozwala na zawieszenie postępowania w przypadku zaistnienia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Takie zagadnienie występuje wtedy, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonej kwestii, która występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Praktyka sądowa opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. W szczególności uwidacznia się to w tych wypadkach, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na skierowanie, na tle innej sprawy zawisłej przed sądem lub rozbieżności występujących w orzecznictwie, zagadnienia prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład rozszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 187 i 269 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opublikowano: LEX/el. 2019). Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2641/17, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 t.j. ze zm.) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia." Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II OPS 4/19. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie ww. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości będzie miało bezpośredni wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem uchwały siedmiu sędziów ma bowiem być kwestia dotycząca wykładni 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowił podstawę podjętych rozstrzygnięć administracyjnych i jego zastosowanie było przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Wobec tego uzasadnione jest zawieszenie postępowania w tej sprawie przez Sąd do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą II OPS 4/19. Przemawiają bowiem za tym względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie.