II SAB/Wa 298/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo Spółkę Akcyjną z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie) zwróciło się do Spółki [...] S.A. (dalej: Spółka) drogą mailową z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie (1) sumy, jaka została przekazana TVP w ramach sponsorowania programu "[...]" przez [...] oraz (2) umowy, na podstawie której [...] sponsoruje program "[...]". Z uwagi na brak odpowiedzi Spółki, Stowarzyszenie w dniu [...] maja 2020 roku złożyło w tut. Sądzie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa, u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Stowarzyszenie wniosło o: 1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności, 2. zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, powołując się na treść przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że Spółka powinna była odpowiedzieć na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2020 roku o informację publiczną bez zbędnej zwłoki w terminie 14 dni. W przypadku niemożności udostępnienia informacji we wskazanym terminie organ (Spółka) może przedłużyć termin odpowiedzi do dwóch miesięcy, informując o tym wnioskodawcę, w tym o przyczynach opóźnienia i terminie udzielenia informacji. Skarżący wskazał, że Spółka nie uczyniła żadnej z tych czynności i skonkludował, że w tej sytuacji zasadny jest jego wniosek, że Spółka pozostaje w bezczynności. Spółka w odpowiedzi na ww. skargę wniosła o oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu swojej odpowiedzi Spółka wskazała, że do momentu otrzymania skargi nie było jej wiadomo, że został skierowany wniosek Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej. Zatem Spółka podjęła próbę ustalenia, czy i kiedy oraz na jaki adres mailowy wpłynął wniosek Stowarzyszenia. W dniu [...] maja 2020 roku Spółka ustaliła, że rzeczony wniosek wpłynął na adres email [...], który to adres, jak wskazała Spółka, nie był przez nią od dawna obsługiwany, nadto nie jest podawany jako oficjalny kontakt do [...] S.A. i do którego na bieżąco nie ma dostępu. Jak wskazała Spółka, niezwłocznie po powyższych ustaleniach, w tym treści wniosku, została sporządzona i wysłana odpowiedź do Stowarzyszenia. Niemniej, niezależnie od powyższego, Spółka podniosła, iż zgodnie z art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych (...) w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Spółka wskazała, że cytowany przepis został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r., która weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 tejże ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tejże ustawy. Terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15 zzs, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzs, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy. Spółka wskazała, że z uwagi na podane wyżej przepisy, [...] S.A. nie dopuściło się bezczynności w odpowiedzi na wysłany drogą elektroniczną wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zgodnie z treścią przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację tej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Należy wskazać, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują, bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art.16 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spółka, w ocenie Sądu, dopuściła się w przedmiotowej sprawie bezczynności. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu wystarczająca była wiedza sądu o niezałatwieniu wniosku skarżącego. W ocenie Sądu Spółka w błędnym przekonaniu, że z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) - dalej "ustawa o COVID", termin do rozpoznania wniosku skarżącej nie rozpoczął się. Zgodnie z powołanym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei w art. 15zzs ust. 2 ustawy o COVID wskazano, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5. Ostatni z powołanych przepisów wskazuje zaś sprawy uznane przez ustawodawcę za pilne, których nie dotyczy wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów. Zgodnie z art. 14a ust. 5 ustawy o COVID sprawami pilnymi są sprawy, w przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że: przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Z powyższego wynika, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do której wyłączona została regulacja z art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2020 roku, sygn. akt II SAB/Łd 12/20, LEX nr 2974739). Zatem powoływanie się na w/w ustawę i jej uregulowania w odniesieniu do przedmiotowej sprawy jest bezzasadne. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie. Każda bezczynność stanowi bowiem naruszeniem prawa. Niemniej, nie w przypadku każdej bezczynności organu mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego z uwagi na to, że wniosek Stowarzyszenia wpłynął na skrzynkę dedykowaną adresowi email, która należy do Spółki, nie jest jednak przez Spółkę regularnie obsługiwana, czy sprawdzana; adres tenże nie jest wskazany jako oficjalny adres kontaktowy ze Spółką. Zatem brak działania po stronie organu nie wynikał ze złej woli czy celowego działania. Sąd orzekający uznał zatem, że nie zaistniały podstawy do przypisania Spółce bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci sentencji wyroku). Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2019r. sygn. akt I OSK 2171/17 podkreślił, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 124/14). W przedmiotowej sprawie nie można pominąć wyjaśnień Spółki zawartych w odpowiedzi na skargę z dnia 1erwca 2020 roku, które jakkolwiek wynikają z zaniechania Spółki (niesprawdzanie poczty elektronicznej przypisanej dla Spółki pod adresem, który nie jest adresem do oficjalnego kontaktu ze Spółką), nie stanowią jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie Sąd oparł na treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez stronę skarżącą. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.