III SA/Kr 971/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało pomocy decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2011 r. , Nr [...], którą odmówiono skarżącej H. D. przyznania zasiłku celowego do wysokości 20000 zł z tytułu strat poniesionych w powodzi w maju 2010r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 20 000 zł z tytułu strat, jakie poniosła wskutek powodzi, mającej miejsce w dniach 14 – 19 maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy orzekł o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego do wysokości 20 000 zł z tytułu strat poniesionych w powodzi. W wyniku odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja nie da się zweryfikować z uwagi na brak wskazania jakimi kryteriami kierował się organ wydając decyzję odmowną. Nadto wskazano, iż zachodzi konieczność ustalenia, czy budynek mieszkalny z uwagi na powstałe szkody i zagrożenia nadaje się jeszcze do remontu, czy też zostanie wyburzony i dopiero wówczas należy ocenić czy przyznanie pomocy jest celowe. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówił skarżącej przyznania żądanej pomocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że będący przedmiotem szkody dom skarżącej, położony w A Nr [...] powinien być już wykupiony i rozebrany albowiem znajduje się na terenie czaszy zbiornika. Z uwagi na daleko posuniętą inwestycję zbiornika wodnego w B, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że los tej nieruchomości jest już przesądzony. W związku z tym, zdaniem organu, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyznania pomocy na remont budynku, który faktycznie ma zostać w przyszłości wywłaszczony i rozebrany. Dotychczas toczące się postępowanie działowe uniemożliwia skuteczne przeprowadzenie wywłaszczenia, ale jest to jedynie kwestia czasu. Podniesiono równocześnie, że dotychczas organ odpowiadał na prośby skarżącej o udzielenie pomocy. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. przyznano skarżącej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zasiłek z tytułu zdarzenia losowego w wysokości 2 000 zł. Ponadto Wójt Gminy zaproponował skarżącej i wszystkim mieszkańcom domu w A nr [...], mieszkanie komunalne. Z propozycji wójta skorzystał jedynie syn skarżącej. Organ zauważył, że gdyby skarżąca z tej propozycji skorzystała i potrzebowała środki pomocowe na zagospodarowanie się w nowym miejscu zamieszkania, wówczas z pewnością rozważono by zasadność przyznania i konieczny zakres ewentualnych środków pomocowych. Jednak gdyby środki pomocowe miałyby zostać przeznaczone na remont budynku, który w efekcie ma być wyburzony po wywłaszczeniu strony powoduje, że przyznanie pomocy jest całkowicie niecelowe i stanowiłoby naruszenie zasady gospodarności i umiarkowania w dysponowaniu publicznymi środkami pomocowymi. Wskazano ponadto, że osób potrzebujących pomocy na skutek powodzi z maja 2010 r. jest wiele, natomiast środki są bardzo ograniczone i organ musi z wyjątkową starannością i ostrożnością oceniać zasadność i konieczność udzielanej pomocy. Dodano też, że z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z [...] 2010 r. wynika, że ewentualny remont budynku w A nr [...] musi zostać poprzedzony ekspertyzą wskazującą na stan techniczny obiektu, zakres i charakter uszkodzeń i zakres ewentualnych robót budowlanych koniecznych do wykonania naprawy. Zatem podjecie jakichkolwiek remontów i napraw budynku przed zaakceptowaniem przedmiotowej ekspertyzy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest dopuszczalne i stanowiłoby naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Tak więc przyznanie środków na remont byłoby oczywiście niecelowe i niewłaściwe, gdyż środki te nie mogłyby być przez stronę wydatkowane do czasu ostatecznego zakończenia procedury akceptacji przez organ nadzoru budowlanego ekspertyzy stanu technicznego budynku i przyjęcia zakresu koniecznych do wykonania robót. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a także błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo obowiązku nałożonego na skarżącą w decyzji PINB z dnia [...] 2010 r. skarżąca nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania przedmiotowego budynku. Ekspertyza taka stanowi warunek konieczny do przyznania żądanej pomocy, a zatem jej udzielenie było niemożliwe. Dodano także, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nakazano skarżącej aby w trybie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania przedmiotowy budynek. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła naruszenie: - art. 8 ust 1 pkt 3, art. 17 ust 1 pkt 5, art. 40 ust 2 i 3 , art. 106 ust 1 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U . z 2009 r nr 175 poz. 1362, z póź. zm.), przez ich błędne zastosowanie w sprawie - art. 7 k.p.a. poprzez brak w sprawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do błędnego ustalenia, ze nie jest celowy remont budynku położonego w A z jednej strony ze względu na tocząca się spraw dotycząca zniesienia współwłasności, a który to fakt jest prejudycjalny dla sprzedaży tego budynku pod budowę zbiornika wodnego, gdy tymczasem z akt sprawy [...] Sadu Rejonowego wynika, ze sprawa ta toczy się już przeszło 7 lat i przez kilka najbliższych lat nie ma żadnych szans na jej zakończenie, - art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. poprzez nie dostosowanie się przez organ II instancji, przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, do ustaleń zawartych w uzasadnieniu pierwotnie wydanej decyzji, uchylającej decyzję z [...] 2010r [...], które należało wziąć pod uwagę przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy, jak również nie zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie w postępowaniu odwoławczym dowodu z akt spraw [...] Powiatowego Inspektoratu nadzoru Budowlanego oraz z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego, a to na okoliczność błędnego ustalenia na podstawie tych akt przez organ I i II instancji stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiadają one prawu, gdyż nie naruszają ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procesowych. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawy była kwestia zasadności udzielenia skarżącej zasiłku celowego w kwocie do 20 000 zł na remont zamieszkałego przez nią budynku mieszkalnego, który uległ uszkodzeniu w skutek powodzi. Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej u.p.s. W myśl art. 40 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zawarta w tych przepisach regulacja oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnych z rzeczywistością), mając na względzie zasady udzielenia pomocy z pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji, co do przyznania takiej pomocy. Konstrukcja wspomnianej wyżej regulacji obliguje organy administracji do należytego i przekonującego uzasadnienia, które nie może mieć charakteru dyskryminującego. Powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo, bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Natomiast kontroli podlega sposób korzystania z tego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeby po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy jej charakter, w świetle zasad udzielenia pomocy społecznej, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy. W myśl przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy). Natomiast bez wątpienia nie jest rolą pomocy społecznej zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby, świadczenie w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2007r. (sygn. akt I OSK 1962, LEX nr 467105), pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia, zatem przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie bez znaczenia są również ograniczone środki przeznaczone na pokrycie szkód w związku z zaistniałą sytuacją. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w ocenie Sądu zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla oceny zasadności przyznania skarżącej zasiłku celowego. Dlatego też Sąd na rozprawie oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Nr [...] Powiatowego Inspektoratu nadzoru Budowlanego oraz z akt sprawy o sygnaturze [...] Sądu Rejonowego, na okoliczność błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji przeprowadził ze skarżącą wywiad środowiskowy i dokonał oceny szkód popowodziowych. Ustalił także jakie jest stanowisko Powiatowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej względem przedmiotowej nieruchomości. Zbadał również kwestię zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej oraz umożliwił jej czynny udział w postępowaniu. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia organów obu instancji wyraźnie wynika jakimi kryteriami kierowały się one, wydając decyzje odmowne. Ustalono również, że Dopełniono także starań w celu ustalenia, czy budynek mieszkalny z uwagi na powstałe szkody i zagrożenia nadaje się jeszcze do remontu, czy też zostanie wyburzony. W tym zakresie jednak, skarżąca będąc zobowiązana do przeprowadzenia kontroli obiektu (obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...] 2010 r.) nie wykazała się aktywnością i chęcią współdziałania z organem. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego, po szczegółowym rozważeniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przyjęcie przez organy, że udzielenie wnioskowanej pomocy było niecelowe znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Przede wszystkim decyzją PINB z dnia [...] 2010 r. nałożono na skarżącą obowiązek przeprowadzenia kontroli obiektu, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania uszkodzonego budynku oraz sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy aktualnego stanu technicznego tegoż budynku. Skarżąca nie dopełniła powyższego obowiązku, a nawet nie podjęła ku temu stosownych starań. Organy słusznie przyjęły, że przedstawienie powyższej ekspertyzy było warunkiem koniecznym dla udzielenia żądanej pomocy, aby można było przyjąć zasadność jej udzielenia. Brak celowości udzielenia żądanej pomocy potwierdza natomiast decyzja PINB z dnia [...] 2010 r., którą nakazano skarżącej nakazano wyłączyć z użytkowania przedmiotowy budynek. Istotnym jest także fakt, że dom skarżącej znajduje się na terenie czaszy zbiornika, co do którego planowana jest znaczna inwestycja, a zatem brak jest uzasadnienia, aby go remontować. Ponadto, wobec trudnej sytuacji w której znalazła się skarżąca, organ nie pozostał bierny i w zakresie możliwości i celowości udzielał jej żądanej pomocy. W szczególności organ przyznał skarżącej zasiłek celowy w kwocie 2000 zł, a także zapewnił skarżącej i jej rodzinie możliwość korzystania z mieszkania komunalnego. Zaznaczyć należy, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego nie jest i nie może być formą odszkodowania wyrównującego powstałe na skutek klęski żywiołowej straty. Zasiłek celowy jest pochodną okoliczności wnioskującego, wskazującą na to, że jest w tak trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna pełni rolę instytucji wspierającej na zasadzie pomocniczości osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3). Ustawa o pomocy społecznej uwzględnia również potrzeby osób, których w jakikolwiek sposób dotknęła klęska żywiołowa, niemniej jednak okoliczność, że podstawą przyznania zasiłku celowego jest wystąpienie klęski żywiołowej nie wyłącza oceny zasadności przyznania tego rodzaju zasiłku przez pryzmat powołanych wyżej ogólnych zasad przyznawania pomocy społecznej. W konsekwencji, w ocenie Sądu postępowanie organów jest prawidłowe, bowiem dysponując środkami publicznymi są obowiązane do prowadzenia postępowania zgodnego z zasadami określonymi w przepisach proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego i w samej ustawie o pomocy społecznej jak i wydawania rozstrzygnięć zgodnych z treścią prawa materialnego zawartego w ustawie o pomocy społecznej. Organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny tego materiału. Wydane w tych sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia stanu faktycznego, wskazały przepisy, które miały zastosowanie w sprawach, prawidłowo interpretując ich treść. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 05 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.