I OZ 937/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 70/20 o odrzuceniu skargi H. N. na bezczynność Wójta Gminy Jabłonna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 70/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę H. N. na bezczynność Wójta Gminy Jabłonna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że H. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem ePUAP plik dokumentów dotyczących bezczynności Wójta Gminy Jabłonna, polegającej na niezałatwieniu przez ten organ jej wniosku z dnia 15 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Dokumenty zawierały pismo przewodnie z dnia 1 lipca 2020 r., zatytułowane: "zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA w Lublinie", a także załączniki w postaci pisma oznaczonego przez skarżącą jako "UG Jabłonna Majątek pozew do WSA w Lublinie", wniosku z dnia 15 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz odpowiedzi organu na ten wniosek. Pismo przewodnie zostało podpisane elektronicznie, a podpis został zweryfikowany, zaś dołączone do niego załączniki nie zawierały podpisów. W ocenie Sądu z treści powyższych dokumentów wynika, że skarżąca w istocie domagała się stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy Jabłonna w sprawie jej wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca sformułowała szczegółowe zarzuty dotyczące bezczynności organu w piśmie (nieopatrzonym datą), określonym przez nią jako "pozew do WSA". Sąd uznał, że pismo to stanowi skargę będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Za skargę nie można bowiem uznać pisma z dnia 1 lipca 2020 r., gdyż ma ono charakter wyłącznie informacyjny i nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących działalności/ bezczynności Wójta Gminy Jabłonna. W związku z tym zarządzeniem z dnia 23 lipca 2020 r. skarżąca została wezwana do podpisania skargi (tj. pisma oznaczonego przez skarżącą jako "UG Jabłonna Majątek pozew do WSA w Lublinie", załączonego do wygenerowanego w ePUAP pisma przewodniego o oznaczeniu: "Zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA w Lublinie", w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 30 lipca 2020 r. Wskazany w wezwaniu termin na podpisanie skargi upłynął bezskutecznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucając skargę przytoczył treść art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wskazując że pismo i załączniki wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinny zostać podpisane w jeden z trzech wskazanych sposób - kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Z ww. przepisów jasno wynika, że jeśli strona wnosi skargę, to zarówno skarga, jak i załączniki powinny być opatrzone podpisem. Podpisanie jedynie pisma przewodniego, w ocenie Sądu, wymogu tego nie spełnia. W związku z tym, skoro skarżąca opatrzyła wymaganym podpisem wyłącznie pismo przewodnie z dnia 1 lipca 2020 r., natomiast nie podpisała skargi, to, w świetle art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. N., podnosząc że skarga została podpisana podpisem zaufanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie - przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a (art. 12b § 1 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 46 § 2a P.p.s.a. w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W myśl art. 46 § 2b P.p.s.a. zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W niniejszej sprawie, skarżąca wniosła skargę drogą elektroniczną, przy czym skarga ta stanowiła załącznik do pisma przewodniego zatytułowanego "Zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA w Lublinie", zaś podpis elektroniczny został złożony pod tym właśnie pismem przewodnim. Wobec tego, Sąd I instancji wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych skargi przez jej podpisanie, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie skarżąca nie uzupełniła poprawnie braku formalnego skargi. W wykonaniu ww. zarządzenia Sądu, skarżąca podpisem zaufanym podpisała bowiem jedynie pismo przewodnie kierowane do Sądu, natomiast nie podpisała skargi stanowiącej załącznik do tego pisma. Wskazać w tym miejscu należy, że pismem w sprawie jest zarówno pismo przewodnie, jak i skarga. Ze względu zaś na kategoryczne brzmienie art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a. nie można przyjmować, że samo opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OZ 275/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I FZ 76/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 747/20 oraz z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I OZ 815/20 i I OZ 816/20 i przywołanej w tych uzasadnieniach argumentacji dotyczącej zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, a w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Rozważania w ww. orzeczeniach pomijały bowiem okoliczność, że Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) służąca do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób nie jest systemem sądowym ale systemem państwowym, na którego funkcjonowanie Sąd nie ma wpływu. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza natomiast możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego lub podpisu kwalifikowanego. Platforma ePUAP nie pozwala technicznie na podpisywanie załączników do wysyłanej korespondencji. W tym celu należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. Podpisywarka), do którego odwołuje się sam ePUAP – użytkownik przed zalogowaniem dostaje dużą informację: czy chce zalogować się na swoje konto, czy też podpisać plik. W sensie informatycznym ePUAP posługuje się określonym formatem pisma (pismo ogólne - w realiach niniejszej sprawy odpowiednik pisma przewodniego). Użytkownik może w takim piśmie zawrzeć swoje stanowisko i z poziomu ePUAP podpisać to pismo podpisem zaufanym czy podpisem kwalifikowanym. W przypadku dodania do tego pisma załącznika, z poziomu platformy ePUAP nie da się tego załącznika podpisać – należy wcześniej skorzystać ze wskazanego rozwiązania, czyli Podpisywarki. Wystarczy prosta próba – jeżeli wyślemy pismo ogólne, do którego dołożymy załącznik (np. skarga) po czym podpiszemy to pismo ogólne to "wyciągnięcie" (wyodrębnienie) załącznika – np. poprzez jego zapisanie na dysku celem przesłania dalej – pokaże, że nie jest on podpisany. Stąd też ustawodawca w art. 46 § 2b P.p.s.a. nałożył obowiązek podpisywania załączników. Strona, składając skargę do organu, może wpisać jej treść w formularz pisma ogólnego (dokument w formacie xml) lub załączyć w postaci pliku (doc, pdf itp.) do tego formularza. Nie ma technicznej możliwości przesłania samego pliku – to zawsze będzie załącznik do formularza pisma ogólnego. Formularz jest kontenerem, który zawiera w sobie części składowe w postaci plików – załączniki. Podsumowując, platforma ePUAP jest pozbawiona technicznych możliwości nadesłania samego załącznika (bez jego uprzedniego "zapakowania" do formularza pisma ogólnego), jak również podpisania załącznika do formularza pisma ogólnego. O ile formularz pisma ogólnego można podpisać zarówno podpisem zaufanym, jak i kwalifikowanym, o tyle nie ma technicznej możliwości podpisania z poziomu ePUAP załącznika. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza w ogóle możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenie do korespondencji. Należy zwrócić także uwagę na to, że strona nie musi załączać żadnych dodatkowych plików – treść jej żądania może być zawarta w piśmie ogólnym, które można podpisać w wymagany sposób. Zauważyć również należy, że ustawodawca w art. 46 P.p.s.a. rozróżnił podpisywanie dwóch elementów korespondencji elektronicznej: podpisywanie pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego (§ 2a) oraz podpisywanie załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (§ 2b), których dotyczą zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a P.p.s.a. Tożsamy pogląd, że opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym nie skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, w tym skargi stanowiącej załącznik do dokumentu, został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I OZ 814/20, z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 884/20 oraz z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 938/20, I OZ 939/20, I OZ 940/20 i I OZ 987/20, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.