II SA/Gl 1109/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1855/2022/9587 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 25 maja 2022 r. nr [...]. UZASADNIENIE Prezydent Miasta M. decyzją z dnia 25 maja 2022 r., nr [...], wydaną m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej - k.p.a.), art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), orzekając wobec D. B. (dalej: strona, skarżąca): 1) uznał za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne wypłacone w okresie od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości 7.884 zł; 2) zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie i w kwocie jw. wraz z odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. przedłużono stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo, nie dłużej jednak niż do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przed wydaniem decyzji wydłużającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów pandemicznych (Covid-19) organ wielokrotnie podejmował próby kontaktu telefonicznego ze stroną. Ta jednak nie odbierała ani telefonów, ani korespondencji i nie podjęła próby kontaktu z organem. Pomimo braku kontaktu, działając w interesie strony, organ postanowił wydłużyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie weryfikacji bazy orzeczeń o niepełnosprawności, w której nie odnotowano faktu wydania nowego orzeczenia dla K. B. Decyzja wydłużająca świadczenie pielęgnacyjne została wysłana do strony za pośrednictwem Poczty Polskiej dnia 20 listopada 2022 r. Przesyłka listowa była dwukrotnie awizowana a następnie zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem przez adresata w wyznaczonym terminie. Dodatkowo, strona w decyzji z dnia 7 listopada 2017 r. (przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego) została pouczona o konieczności informowania organu o zmianie adresu zamieszkania. Organ uznał doręczenie za dokonane. W dniu 10 czerwca 2021 r. do Działu Świadczeń Rodzinnych wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wnuka: K. B. Do wniosku strona dołączyła aktualne orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] r. Świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało stronie zatem do 31 stycznia 2021 r. Strona otrzymywała comiesięczne wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, które przyznane było decyzją z dnia 18 stycznia 2020 r. Z uwagi na to, że strona, pomimo pobierania świadczenia pielęgnacyjnego złożyła nowy wniosek o to świadczenie, organ założył, że strona miała świadomość, iż posiadanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności jest istotne ze względu na prawo do pobierania tego świadczenia. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, uznając ją za niezasadną. Podniesiono, że strona pełni funkcję rodziny zastępczej dla dziecka. Poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności było ważne do 31 października 2020 r. W dniu [...] r. wydano nowe orzeczenie, ważne do 31 stycznia 2024 r. Ponieważ świadczenia były jej nadal wypłacane, to uznawała, że nadal funkcjonują przepisy związane z pandemią Covid-19. Nie miała świadomości, że wypłacane jej świadczenia są nienależne, skoro istniała ciągłość w orzeczeniu o niepełnosprawności. Stan zdrowia wnuka nie poprawił się. Kwota do zwrotu przewyższa jej możliwości płatnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), decyzją z dnia 4 lipca 2022 r., znak SKO.PSŚ/41.5/1855/2022/9587, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i: 1) uznało za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne wypłacone w okresie od 16 stycznia 2021 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości 8.901,30 zł; 2) zobowiązało do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie i kwocie jw. wraz z odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził m. in., że strona jest osobą zdrową, nie choruje psychicznie, zatem miała pełną świadomość, że świadczenie przysługuje do miesiąca października 2020 r. O ile wnuk strony od 1 listopada 2020 r. mógł zdalnie pobierać naukę, o tyle strona miała możliwość wychodzenia z domu, robić zakupy, itp. Ponadto nie zgłaszała organowi pierwszej instancji, że zginęła korespondencja, zginęło awizo. Doręczenie odbyło się w sposób prawidłowy. Strona otrzymuje wsparcie od Państwa w ramach pieczy zstępczej oraz świadczeń rodzinnych i zna zasady postępowania administracyjnego. Środki publiczne organy wypłacają po wydaniu decyzji administracyjnej, która weszła do obrotu prawnego. Strona nie zgłosiła organowi, że w dniu [...] r. zostało wydane nowe orzeczenie dla wnuka. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem podzielnym. Stąd, skoro nowe orzeczenie o niepełnosprawności wnuka zostało wydane [...] r., to stronie nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne od [...] stycznia 2021 r. Strona nie okazała organowi nowego orzeczenia o niepełnosprawności wnuka i nie złożyła nowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uczyniła to dopiero 10 czerwca 2021 r. Zatem wypłacone stronie świadczenie w okresie od [...] stycznia 2021 r. do 31 maja 2021 r. spełnia przesłankę świadczenia nienależnie pobranego. Kolegium orzekło na niekorzyść strony z uwagi na to, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo i interes społeczny (art. 139 k.p.a.). Organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił i wyliczył kwotę, bowiem pominął okres od [...] stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę, zaskarżając ją w całości. Zarzucono błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało wydanie wadliwej decyzji. Powtórzyła argumentację z odwołania. Podała, że stan wnuka nie poprawił się. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Według ust. 2 pkt 1 tego przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z kolei ust. 8 tej regulacji wskazuje, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Gl 1268/21, którym organ i Sąd są związane (art. 156 p.p.s.a.) wskazano, że zachodzi konieczność rozróżniania pojęć "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia nienależnie pobranego". W tym nurcie orzecznictwa wskazuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Organy w tym kontekście wskazują, że decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. przedłużono stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo, nie dłużej jednak niż do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pomimo braku kontaktu, działając w interesie strony, organ postanowił wydłużyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie weryfikacji bazy orzeczeń o niepełnosprawności, w której nie odnotowano faktu wydania nowego orzeczenia dla wnuka strony. Z jednej zatem strony organ postanowił działać "z urzędu" i wydłużył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie weryfikacji bazy orzeczeń o niepełnosprawności, z drugiej natomiast strony zaniedbał, by weryfikację taką ponawiać i wypłacał kolejne transze świadczenia. Dopiero kiedy strona sama dostarczyła orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] r., ale z opóźnieniem, wszczął postępowanie w sprawie zwrotu świadczenia. Należało zatem i tę okoliczność wziąć pod uwagę oraz rozpatrzyć ją w kontekście realizacji zasady zaufania do organów (art. 8 §1 k.p.a.). Co więcej, skoro organy oparły się na doręczeniach zastępczych, to należało także zweryfikować stan świadomości skarżącej i ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygnąć na jej korzyść (art. 81a k.p.a.). Sąd bowiem poprzednio nakazał odróżnić "nienależne świadczenie" oraz "świadczenia nienależnie pobranego". Co więcej, zgodnie z art. 139 k.p.a. "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." W doktrynie podkreśla się trafnie, że zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przestrzeganie tego zakazu obejmuje zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienie. W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył jednak obowiązek zwrotu kwoty niższej, niż organ odwoławczy, który rozpatrywał odwołanie strony, złożone na jej korzyść. To oznacza, że należało mieć na uwadze ograniczenia wskazane w ww. przepisie. Ochrona strony nie jest jednak pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony; zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. SKO podnosi, że orzekło na niekorzyść strony, bowiem decyzja rażąco narusza prawo i interes społeczny (art. 139 k.p.a.). Jest to dość lakoniczne uzasadnienie takiej formy orzeczenia. Interes społeczny reprezentował organ I instancji i to on wydawał decyzję. Dokonał stosownych wyliczeń, a miał na to wystarczająco dużo czasu. Z kolei strona nie może ponosić konsekwencji wadliwych ustaleń w tym zakresie i to składając środek odwoławczy na swoją korzyść. Nie było przeszkód, by ewentualny środek odwoławczy na niekorzyść strony, z powodu wadliwych ustaleń organu I instancji, złożył Prokurator. Nie można tu mówić o rażącym naruszeniu interesu społecznego. Działanie SKO narusza zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.